Политическият ареал на учредителната власт по правило изключва пряката демокрация

Излезе дългоочакваното решение на Конституционния съд (КС) по решението на Народното събрание (НС), с което беше отхвърлено предложението за референдум „за запазване на българския лев до 2043 г". Чест прави на конституционната юрисдикция, че категорично, с мнозинство 11:1, потвърди цитираното решение на НС. Така за пореден път КС защити върховенството на Конституцията и демократичните принципи, които бяха поставени на ново изпитание от партийни радикализми и опити за узурпиране на народния суверенитет от частичните интереси на отделни групи в обществото.

С това решение КС: а) очерта по-видимо и за широката публика ограниченията за пряката демокрация, които имплицитно се съдържат в конституционната уредба; б) потвърди, че НС е задължено да осъществява предварителен контрол за законност по предложенията за референдум; в) отхвърли твърденията, че липсата на дата за въвеждане на единната европейска валута, давала възможност България да го отлага чрез референдум, и г) за пореден път поясни, че процедурните пропуски или непрецизности, нарушаващи само парламентарния правилник, но не и конституционни разпоредби, не обосновават противоконституционност на приетия акт, щом в него е обективирана коректно волята на народното представителство.
За целите на тази статия няма да повтарям аргументите по тези въпроси, които изтъкнах в правното мнение (amicus brief) по делото, което предоставих по покана на КС. Ще прибавя обаче съвсем накратко някои допълнителни щрихи, които по-нататък ще бъдат разгърнати и в доктриналната дискусия.

Едно от големите достойнства на разглежданото решение на КС е, че поддържа убедително постановката, че пряката демокрация не е всевластна, а търпи ограничения в модерната конституционна държава. Това, че такива ограничения „не ги пише“ буквално в конституционната уредба, съвсем не означава, че те не съществуват. Прави впечатление обаче, че тази правилна постановка е предхождана от едно изречение, според което двете форми на осъществяване на държавната власт от народа, съгласно чл. 1, ал. 2 КРБ - пряко и представително - имат „равностоен конституционен ранг“. Самото съдържание на решението по-нататък опровергава подобен формален прочит на чл. 1, ал. 2 КРБ. Все пак, това налага, поне според мен, някои уточнения.

В меродавната конституционноправна наука не от днес преобладава становището, че пряката демокрация има субсидиарно значение спрямо представителната. Тази постановка се поддържа от редица авторитети в конституционната теория - в чуждестранната литература - от Карл Шмит, Карл Фридрих, Албърт ван Дайси и редица други, а в националната е представена задълбочено в трудовете на професор доктор на науките Георги Близнашки.

Съвременният конституционализъм е изграден върху концепцията за учредителната власт, като фактическа, екстраординерна и неограничена политическа власт, която произтича от волята и единството на националната общност и сътворява политическия и правов ред на държавата. В йерархично отношение тя стои над и извън учредените с Конституцията власти. Бидейки извън правото, доколкото е власт res facti, non iuris, учредителната власт - по думите на Карл Фридрих - е първоизточник и първопричина на правния ред и на политическата форма. За да осъществи тази своя функция, тя се институционализира по пътя на политическото представителство и приема конституция, която учредява властите и налага определени самоограничения на прякото осъществяване на властта от суверена чрез референдуми. Дори „конституционните референдуми“, с които избирателите понякога са призовавани да се произнесат с „да“ или „не“ по приета от учредителната власт конституция, не са самостоятелна, а допълваща форма, която се прилага само по преценка на учредителната власт. Въобще, политическият ареал на учредителната власт по правило изключва пряката демокрация.

Приложното поле на пряката демокрация, като решаваща власт на народа, е по общонационалните или местни въпроси, които са от компетенцията на учредените власти. Това е така, защото приемането на конституция от учредителната власт се предшества от делиберативен процес, от обсъждане, формулиране на конституционни норми и цялостен конституционен проект, постигане на широко съгласие и след това - от гласуване по особена, утежнена процедура. Един референдум практически не може да бъде арена за обсъждане и аргументиране на проект за конституционна норма, не може да сблъска в легитимна форма различните възгледи за нейния смисъл и съдържание, или пък да прецизира нейните редакции и терминология. Референдумът се произнася само с „да“ или „не“ по вече формулиран, вече обсъден и вече гласуван от учредителното политическо представителство проект. Неслучайно Жозеф де Местр подчертава: „суверенният народ е носител на суверенитета, но не може да го осъществява пряко“. Дори и в малки национални общности, като в Исландия, където преди години активисти бяха обзети от наивната илюзия, че със съвременните средства за комуникация могат да изработят нова Конституция чрез пряка демокрация, безславно се разделиха с тази илюзия.

Карл Шмит, който формира съвременното разбиране за учредителната власт, изрично подчертава, че учредителната власт се осъществява не директно, а чрез политическо представителство. Нещо повече, в малко известното в националната ни литература негово съчинение Volksentscheid und Volksbegehren, той прави разграничението между хората (гражданите) и магистратурата (публичните служители). Оттам очертава различното съдържание на понятията: а) народ, който осъществява учредителна власт и б) народ, който се произнася по въпроси за конституирането на учредената власт или от нейната компетенция - т. е като електорален корпус в избори и референдуми. Всъщност, още Жозеф де Местр задава въпроса: „Върху кого има власт суверенният народ?“ И отговаря: „върху самия себе си“, след което прави разграничение между народа, който „разпорежда“ и народа, който се „подчинява“ на установения правен и политически ред. Тоест, разграничава народът, като конституционотворящо политическо тяло и народът, като общност под върховенството на конституцията. В този смисъл, референдумът - по думите на британския конституционалист Албърт ван Дайси - е преди всичко процедурно ограничение на учредената власт, доколкото с него може да бъде преодоляно решение на парламентарното мнозинство.

Наред с това, самата учредителната власт по правило делегира решаването на определен кръг от конституционни въпроси на производна учредителна власт, която също се основава на политическото представителство, а не на пряката демокрация.
Прочее, учредителната власт е крепостната стена, която историческите реалности след Американската и Френската революции издигнаха, за да бъде защитена Свободата от якобинския екстремизъм и „перманентната революция“. Котвата, която удържа обществено-държавната цялост, гарантира стабилността на политическата система срещу деструктивни и конюнктурни радикализми на тази или онази политическа група или на мимолетно мнозинство.

Тези концептуални фундаменти са заложени и в нашата Конституция. И тъкмо от този зрителен ъгъл пряката и представителната форма на осъществяване на властта на народа не са с равностоен конституционен ранг. Както всъщност произтича и от самото съдържание на решението на КС.