На 16 февруари 2016 г. Службата за подкрепа на структурните реформи получи от министъра на правосъдието и от главния прокурор искане за техническа помощ – извършване на независим анализ на структурния и функционалния модел на българската прокуратура. Службата /SRSS/ е създадена на 01.07.2015 г., със задача да предоставя експертна помощ на държавите – членки на ЕС в областта на икономиката, финансовия сектор, ефективното усвояване на европейските фондове, административната и съдебната реформа и др. Заданието за техническа помощ между SRSS и Министерство на правосъдието бе окончателно договорено през май 2016 г. По този начин България стана третата страна в съюза, отправила искане за техническа помощ /след Гърция и Кипър/. За периода юни – декември 2016 г. сформираният екип от 5 настоящи и бивши прокурори от Великобритания, Германия, Холандия и Испания осъществи 7 експертни мисии у нас. На 20.12.2016 г. Службата изпрати на министъра на правосъдието и на главния прокурор окончателния доклад, състоящ се от резюме /на български и на английски език/ и пълен текст /на английски език/.

Съобразно споразумението между SRSS и Министерство на правосъдието, анализите, препоръките и заключенията на външните експерти представляват техническа помощ и не трябва да се приемат като становище на Европейската комисия. Те не могат да се разглеждат и като оценка в рамките на действащия Механизъм за сътрудничество и проверка.

Пресцентърът на Прокуратурата на Република България /ПРБ/ публикува пълния текст на резюмето на доклада, изпратено от Службата за подкрепа на структурните реформи на български език, както и становището на ръководството на прокуратурата по този доклад.

Ръководството на ПРБ изказва благодарност на Министерство на правосъдието и лично на министър Екатерина Захариева за отличната координация при осъществяване на мисията за техническа помощ.

ОБОБЩЕНИЕ

ЦЕЛИ И КОНТЕКСТ

Службата за подкрепа на структурните реформи получи на 16 февруари 2016 г. искане за техническа

помощ (ТП) в областта на съдебната реформа, отправено от българските власти. Искането за техническа

помощ имаше за цел да се получи подкрепа за извършването на независим анализ на структурния и

функционалния модел на прокуратурата и на нейната независимост, при което да се предоставят

конкретни съвети, в това число и анализ и съвети по въпросите, свързани с човешките ресурси,

ефикасността на прокуратурата, обмена на информация на национално и международно равнище и

ролята на вещите лица. Заданието за ТП беше договорено през май 2016 г. Сформиран бе експертен

екип, който се запозна с всички релевантни документи. В рамките на 7 работни посещения,

осъществени в периода юни — декември 2016 г., екипът проведе независими интервюта с над 200

участници, сред които прокурори, следователи, полицейски служители, съдии, адвокати, разследващи

журналисти, вещи лица и представители на НПО.

Общ преглед

Извършената работа не представлява проверка на прокуратурата на Република България, нито на

главния прокурор. В хода на работата обаче пред екипа неизбежно бяха повдигнати въпроси,

възприемани от събеседниците както като силни страни, така и като слабости на прокуратурата, като за

тях е докладвано по-долу. По време на дискусиите на екипа беше представено и кратко описание на

възприятията за силните и слабите страни на системата на наказателното правосъдие като цяло, част от

която е прокуратурата. Установено бе, че българските органи споделят широко мнението, че твърде

формалистичният Наказателно-процесуален кодекс (НПК) се нуждае от изменения (и може би дори от

преработване), докато Наказателният кодекс (НК) от 1968 г. се нуждае от цялостно преразглеждане, а не

от изменения на парче, за да може да отразява изцяло съвременните явления и тенденции в

престъпната дейност. Екипът, изготвил настоящия доклад, също счита, че преработването на двата

кодекса би смекчило някои важни проблеми, които влияят върху ефикасността на прокуратурата.

Екипът установи, че не само прокуратурата е отговорна за неприемливите забавяния при

приключването на наказателните дела. Отговорност за това носят и другите участници в системата на

наказателното правосъдие, включително и съдилищата. При връщане на обвинителния акт на

прокуратурата това не означава непременно, че работата на прокурора е с лошо качество. То може да се

дължи и на твърде процедурен подход към детайлите, възприет от съдиите в някои съдилища.

Според някои прокуратурата и главният прокурор разполагат с твърде голяма власт и все още има

нужда от много по-голяма отчетност за извършваните от тях дейности. По-специално, много от тях

посочиха смущаващи въпроси, повдигнати в окончателното решение на ЕСПЧ по делото „Колеви срещу

България“, които бяха внимателно разгледани от екипа и към които ще се върнем по-долу. В хода на

работата си обаче открихме и области, в които смятаме, че прокуратурата действително се нуждае от

укрепване посредством повече правомощия и по-голяма вътрешна, структурна отчетност. В случаите, в

които съветваме да се предоставят нови правомощия, подходът ни е бил да обмислим и какви

съответни механизми на взаимозависимост и взаимоограничаване са необходими, за да се осигури

добра отчетност за упражняването на тези правомощия. Екипът е на мнение, че повишаването на

отчетността и прозрачността на прокуратурата пред Народното събрание — а оттам и пред

обществото — се ползва с приоритет. Към това се добавя необходимостта да се работи за по-голяма

вътрешна отчетност и прозрачност при вземането на решения.

1

Окончателно решение от 5.2.2010 г. по жалба № 1108/02.

Отправените от екипа съвети са посочени в получер шрифт навсякъде в текста. Съветите са дадени

като балансиран пакет и смятаме, че трябва да се разглеждат и прилагат именно като пакет. Взети

заедно, многобройните ни предложения и отделни съвети са насочени към постигането на три свързани

помежду си цели: да се засили ефективността на работата на прокуратурата (и на системата на

наказателното правосъдие), особено по делата за организирана престъпност и корупция; успоредно с

това да се гарантира, че са налице необходимите процедурни и други гаранции за предотвратяване на

неуместни или произволни действия от страна на прокуратурата; и да се гарантира надлежна отчетност

на прокуратурата пред обществото, представено в лицето на Народното събрание, както и отчетност

пред съдилищата посредством съдебния контрол на прокурорските действия или бездействия,

доколкото според нас това е целесъобразно, предвид решенията на ЕСПЧ, постановени срещу България.

Наясно сме, че за да бъдат изпълнени всички съвети, съдържащи се в доклада, ще е нужно поемане на

ангажимент от страна на други органи, но това не бива да възпира прокуратурата да приложи съветите,

по които може незабавно да се предприемат действия.

Експертният екип разбира и оценява голямото значение на това в България да има стабилна

конституционна уредба. Въпреки това изграждането на ефективни институции и разработването на

ефективни процедури трябва да бъде динамичен процес във всяка една държава. Според експертния

екип сред отправените от него съвети няма много, които да водят до явни (или непреодолими)

конституционни последици. Поради това екипът настойчиво приканва българските органи да обмислят

отправените съвети конструктивно и с творчески подход, за да потърсят решения, които да подобрят

системата.

АНАЛИЗ И СТРУКТУРА НА ПРОКУРАТУРАТА

Съгласно член 126, алинея 1 от Конституцията структурата на прокуратурата трябва да бъде в

съответствие с тази на съдилищата в България. Подробната структура на прокуратурата е установена в

член 136 от Закона за съдебната власт (ЗСВ), с последните му изменения. Прокуратурата се състои от

главен прокурор, Върховна касационна прокуратура, Върховна административна прокуратура,

Национална следствена служба (НСС), апелативни прокуратури, апелативна специализирана

прокуратура, военно-апелативна прокуратура, окръжни прокуратури, специализирана прокуратура,

военно-окръжни прокуратури и районни прокуратури.

Йерархия — вертикална структура

На екипа бе предоставена много информация във връзка с йерархичната структура на прокуратурата на

Република България и явната власт, която главният прокурор може лично да упражнява върху всички

останали прокурори. Пред екипа ни бяха изразени опасения, че е налице — според събеседниците —

вертикална структура, в която главният прокурор може да дава разпореждания на всеки прокурор или

следовател (в това число и на следователите от НСС).

Преди приемането на последните изменения на член 136 от ЗСВ в него се е предвиждало, че

прокуратурата е единна и централизирана и че всички прокурори и следователи са подчинени на

главния прокурор, което може да е подхранило въпросните опасения. Освен това делото „Колеви“

показва, че поне през първите години след 2000 г. е възможно бивш главен прокурор да е давал на

прокурори и следователи незаконни разпореждания, които е трябвало да бъдат изпълнявани.

Екипът чу също така от някои събеседници извън средите на прокуратурата, че те са научили, че има

(или в миналото е имало) практика неназовани висши служители на прокуратурата да дават инструкции

по телефона във връзка с чувствителни дела, без нищо да се закрепя в писмен вид, независимо от

разпоредбите на член 143 от ЗСВ.

2

Осведомени сме за неотдавнашното искане на главния прокурор за задължително тълкуване от Конституционния съд на разпоредбата на член 126, алинея 1 от Конституцията.

Проблемите, описани в делото „Колеви“, изглежда са основните фактори, стоящи зад настоящите

усилия да се направи опит за децентрализиране на прокуратурата. Смята се, че с това усещането, че

главният прокурор контролира всички прокурорски решения в страната би могло да се разсее. Екипът

беше информиран за измененията на членове 136, 140, 142 и 143 от ЗСВ и разбира логиката, на която се

основава този подход, като се има предвид историята на България.

Отбелязвайки това, следва да посочим, че наблюденията на екипа ни всъщност показват, че повечето

прокурори работят по повечето от делата си със съвсем малка или без никаква намеса отгоре.

В допълнение към това, и което е може би дори по-важно, не намираме нищо неправилно по същество

в това главният прокурор — който отговаря за прокуратурата — или друг опитен висш служител да се

включи пряко в работата по делата. Информацията за чувствителните дела трябва да се подава нагоре

по веригата, така че главният прокурор да бъде наясно с работата на служителите си по дела, по които

от него може да бъде поискано да обясни действията на прокуратурата. В някои системи

осведомяването на висшестоящ служител за даден случай преди вземането на решение предполага, че

той има възможност да се запознае с документите и да си състави мнение преди вземането на крайното

решение.

Опитът на експертния екип показва, че всички прокуратури са до голяма степен организирани в

йерархия. В повечето, ако не и във всички наши системи, крайните решения по чувствителни и сложни

дела се вземат от преките ръководители, ръководителите на екипи или други опитни прокурори.

Напълно естествено е прокурорите да бъдат насочвани от старши колеги.

В по-голямата част от нашите правни системи е също съвсем нормално решенията по особено

чувствителни дела от обществен интерес, засягащи известни личности, включително министри, както и

по други важни дела, например когато може да е засегната националната сигурност, да се вземат лично

от главния прокурор или с негово съгласие. В много системи прокурорите разполагат с документ

относно „правомощията на различните нива“, така че знаят кога могат сами да вземат решение и кога

делото следва да се отнесе до по-горестоящо в йерархията лице.

Този начин на работа се прилага не само за особено чувствителните дела, а представлява нормално

делегиране на правомощия в рамките на една бюрократична система. Предлагаме да се предприемат

мерки на местно равнище, които да отразяват този подход, без да създават по-бюрократични

процедури. Препоръчваме също така главният прокурор да упражнява правомощията си по член 126

от Конституцията и член 138 от ЗСВ, като издава насоки за дейността на прокурорите съгласно

описаното по-горе.

Според нас по принцип няма проблем по-горестоящ прокурор или дори главният прокурор да дава

разпореждания или да взема решения по особено чувствителни дела, стига да действа в рамките на

закона и да носи отговорност за решенията си. Поради това е важно всички мнения по делата,

изразени от по-горестоящи служители, да бъдат документирани в писмен вид в преписката по

делото, така че да има одитна следа за процеса на вземане на решения. Инспекторатът трябва да

държи сметка за това и да проверява преписките, за да види дали устните обсъждания по делата се

отразяват редовно в тях.

Административен ръководител

Същото се отнася и за решенията, вземани надолу по веригата. При повечето системи е въведена

вътрешна отчетност на местно равнище за прокурорските решения, вземани от отделните прокурори,

посредством упражняване на наблюдение от по-горестоящите органи върху работата на прокурорите,

поставяне на цели и редовно оценяване от местните преки ръководители, както и чрез външни

проверки, извършвани от инспекторатите.

Екипът установи, че както в повечето държави, в България са въведени официални правила относно

прякото ръководство на прокурорите по места.

Предвид факта, че прокурорите на районно и окръжно равнище са подчинени на своите

административни ръководители, експертният екип беше изненадан, че понастоящем

административните ръководители нямат никаква роля в потвърждаването, изменянето или отмяната на

прокурорските решения на подчинените си. Следователно, докато теоретично поне главният прокурор

може да дава разпореждания на всички прокурори по всички дела, това изглежда не е възможно за

непосредствено преките ръководители на прокурорите. Това се дължи до голяма степен на

разширителното тълкуване на член 14, алинея 1 от НПК, в който се предвижда, че съдът, прокурорът и

разследващите органи вземат решенията си по вътрешно убеждение, основано на обективно,

всестранно и пълно изследване на всички обстоятелства по делото, като се ръководят от закона

(курсивът е наш).

Установената липса на възможност който и да било (освен теоретично главният прокурор) да се намеси

във вземането на крайно решение (независимо колко нелогично е то) на младши или друг прокурор,

комуто е възложено делото (дори когато по делото се упражнява надзор от апелативен прокурор), е

характеристика на българската система, която смятаме, че поражда проблеми. В контекста на

структурата на прокуратурата на Република България препоръчваме административните ръководители

да имат проактивна роля в процеса на вземане на решения при работата по делата, когато по делата

може да се работи на местно равнище. Ако е необходимо, това следва да води до поставяне под

съмнение на вътрешното убеждение на младшия прокурор, когато по-старшият прокурор смята, че

младшият прокурор е допуснал грешка.

Извършването на законодателни промени в член 140 от ЗСВ за предоставяне на повече правомощия и

възлагане на повече отговорности на административните ръководители във връзка с надзора и

даването на насоки на подчинените им младши колеги по повод на дейностите, свързани с работата по

делата, би съответствало на нашите заключения и ние подкрепяме такива изменения, макар да бихме

искали текстът на този член да бъде по-ясно формулиран по отношение на работата по делата.

Смятаме, че административните ръководители следва да насочват служителите си и да се отчитат

пред главния прокурор по въпросите, отнасящи се до работата по конкретните дела, извършвана под

тяхно ръководство. От това следва, че не поддържаме идеята за регионална или децентрализирана

структура.

Предлагаме в стратегията за реформата да се възприеме ясен годишен цикъл на планиране и контрол,

със стратегически цели, изготвяни от главния прокурор и неговите висши служители, за всички

административни ръководители в прокуратурата, и с редовно определяне на целите и редовни

прегледи на извършената работа, осъществявани в рамките на прокуратурата, а не от комисия на ВСС

(вж. по-долу).

Случаен подбор при разпределението на делата

Един от важните принципи, въведени през последните години, е този за извършвания чрез компютър

случаен подбор при разпределението на делата между прокурорите.

Разбираме причините за въвеждането на този принцип в цялата съдебна система. Макар да чухме

твърдения, че компютърният софтуер може лесно да бъде манипулиран, все пак считаме, че доводите в

полза на системата за случаен подбор при разпределението на делата между съдиите са много силни.

Що се отнася до прокурорите, тези доводи не са толкова убедителни. Прилагането на този принцип в

прокуратурата означава, че е възможно най-сложните дела в дадена прокуратура да бъдат

разпределени на най-младшия прокурор, което ни се струва нежелателно.

Смятаме, че заедно с по-големите отговорности на административните ръководители при

управлението на работата по делата, принципът на случаен подбор при разпределението на делата

трябва да бъде променен, за да се гарантира, че работата по делата се извършва от и под надзора на

лица с подходящите опит и компетентност, както и че натоварването е разпределено по подходящ

начин между служителите.

Специализирани структури

Експертният екип приветства въвеждането на практиката на възлагане на делата по компетентност,

когато става дума за важни въпроси. Специализираната прокуратура за борба срещу организираната

престъпност би трябвало да разполага с 31 прокурори. По време на нашето посещение в нея имаше 27

прокурори, работещи по 360 дела, като 280 от тези дела се отнасят за организирани престъпни групи, а

няколко са за корупция сред правоприлагащите органи. Екипът ни остана с впечатлението, че тази

прокуратура не разполага с достатъчно служители за работата, която се извършва понастоящем.

От март 2015 г. съществува отделно многодисциплинарно Специализирано звено за разследване на

корупцията при Софийска градска прокуратура, което се ръководи от заместник на главния прокурор,

докладващ на главния прокурор. Звеното се занимава с най-чувствителните дела за корупция, в които са

замесени длъжностни лица и видни политически личности. Към квалифицирани лица е била отправена

покана да обмислят тази възможност за професионално развитие и приелите предложението са били

внимателно проучени във връзка с работата. Кадровите решения във връзка със звеното се вземат от

заместника на главния прокурор след консултиране с главния прокурор. Нашият екип остана с

положително впечатление от способностите на прокурорите, работещи в звеното. Научихме, че работата

в екип по делата в Специализираната прокуратура за борба с организираната престъпност, а до известна

степен и в Специализираното звено за разследване на корупцията при Софийски градски съд, се оказва

успешна. Не виждаме причина, поради която моделът на работа в екип не би следвало да се

разпространява в другите прокуратури за по-големите дела, при което за делото като цяло би

отговарял един водещ прокурор, който по целесъобразност ще се консултира с прекия си ръководител и

ще се отчита пред прекия си ръководител за взетите решения.

Назначаване и лична отговорност на главния прокурор

Съгласно предвиденото в член 129 от Конституцията главният прокурор се назначава от президента по

предложение на Висшия съдебен съвет за мандат от седем години, който не подлежи на подновяване.

Съгласно Конституцията главният прокурор може да бъде освободен от длъжност предсрочно inter alia

при влизане в сила на присъда, с която е наложено наказание лишаване от свобода за умишлено

престъпление. В това отношение положението му не се различава от това на служителите му от

прокуратурата. Освен това главният прокурор може да бъде освободен от длъжност предсрочно при

тежко нарушение или системно неизпълнение на служебните задължения, както и действия,

накърняващи престижа на съдебната власт.

Според експертния екип трудността при съществуващите понастоящем гаранции, доколкото се касае за

наказателно разследване на който и да било главен прокурор, е свързана по-скоро с присъщия

проблем, че разследваният за престъпление е главен прокурор. Както бе установено, НСС работи под

надзора на главния прокурор и теоретично главният прокурор може да откаже да разреши

провеждането на разследване на действията си. В този контекст считаме, че за оперативните решения

във връзка с работата на НСС следва очевидно да отговаря съответният заместник на главния

прокурор, ръководещ НСС. Този заместник на главния прокурор следва да остане зависим от главния

прокурор по отношение на ресурсите, но по отношение на оперативността предлагаме той да бъде

независим.

Считаме, че в името на това да се поддържа общественото доверие в прокуратурата на Република

България, особено с оглед на безпокойството, породено от делото „Колеви“, е необходимо да се

създаде прозрачна процедура, в случай че в бъдеще главен прокурор бъде обвинен по време на

мандата си в извършването на тежко престъпно деяние.

Предлагаме в случаите, когато има достоверни доказателства за такива деяния от страна на главния

прокурор, в работата по казуса да участва независим и уважаван висш служител от системата на

наказателното правосъдие. Поради това нашето предложение е отговорността за упражняването на

надзор върху разследването на твърдения за тежки престъпния деяния, извършени от главния

прокурор, да се възлага на независимо лице, заемащо висша длъжност в съдебната система извън

системата на прокуратурата, което да се подпомага от служители на НСС (предоставени от

ръководещия НСС заместник главен прокурор) или от старши полицейски служители от МВР. За тези

цели разследващите служители, независимо дали са от НСС или МВР, следва да отговарят пред

горепосоченото независимо лице, натоварено с провеждането на разследването. По отношение на

евентуалното наказателно преследване предлагаме въпросното лице да отправя препоръки до

заместника на главния прокурор, който е негов подчинен и има най-дълъг стаж като негов заместник.

Решението дали да се започне наказателно преследване следва да се взема от този заместник на

главния прокурор. Той самият ще носи отговорност за това решение пред парламента и обществеността.

По наше мнение, главният прокурор трябва да бъде временно отстраняван от длъжност или другояче

задължен по закон да отстъпи от функциите си на главен прокурор, докато трае разследването. Ако

срещу него бъде повдигнато обвинение и той бъде осъден, следва да му бъдат наложени

произтичащите от това наказателноправни и дисциплинарни санкции.

В случай че главният прокурор бъде осъден и му бъде наложено наказание за извършено тежко

престъпление, считаме, че президентът следва автоматично да го освобождава от длъжност. Когато са

установени факти от дисциплинарно естество в ущърб на главния прокурор вследствие на наказателно

разследване, по което е постановена оправдателна присъда (но съответното поведение все пак се счита

за несъвместимо със заемането на длъжността), считаме, че решението за отправяне на предложение от

страна на ВСС за освобождаване от длъжност на главния прокурор следва да се взема с обикновено

мнозинство.

Прозрачност и отчетност на главния прокурор за работата на прокуратурата на Република България пред

ВСС, министъра на правосъдието и Инспектората

В ЗСВ е залегнало изискването главният прокурор на всеки 6 месеца да представя на прокурорската

колегия на ВСС, на Инспектората към ВСС и на министъра на правосъдието обобщена информация за

образуването, движението и приключването на преписките. Екипът обаче има информация, че ВСС

може, поне на теория, да упражнява някакъв контрол върху дейността на главния прокурор. ВСС може

да запитва главния прокурор относно хода на дела. Не е ясно какви въпроси министърът на

правосъдието е повдигнал пред главния прокурор в резултат на неговите задължителни доклади.

Министърът на правосъдието не е натоварен с официални отговорности по отношение на работата на

главния прокурор или отчитането пред Народното събрание за дейността на прокуратурата.

Екипът счита за полезни предоставените от настоящия главен прокурор различни жалби, които главният

прокурор е получил от следовател от Специализираното звено за разследване на корупцията и които

касаят поведението на самия главен прокурор при изпълнение на служебните му задължения по

отношение на работата на въпросното звено. Главният прокурор е отнесъл тези жалби за разглеждане

до комисията „Професионална етика и превенция на корупцията“ при ВСС. Въпросната комисия е

разгледала твърденията на следователя и в крайна сметка ги е сметнала за несъстоятелни по време на

публичното изслушване на главния прокурор (при което прокурори и следователи са дали показания).

Следва да се подчертае, че не виждаме причина тази констатация на комисията да бъде подлагана на

критика. Конкретният случай показва, че несъмнено ВСС може да упражнява известен надзор над

главния прокурор и прокуратурата. Това обаче може да бъде малка утеха за широката общественост, що

се отнася до това дали случващото се в рамките на една комисия при ВСС дава реални гаранции срещу

злоупотреба, с оглед на водещата роля на главния прокурор във ВСС по принцип и неговата

висшестояща функция спрямо много от неговите членове (и в конкретния случай на свидетели,

призовани да дадат своите показания).

Екипът отбелязва също така в този контекст, че ВСС е бил сезиран по искане за становище по някои

аспекти на това по какъв начин прокуратурата е действала по т.нар. „афера Яневагейт“, по която

наказателното производство е спряно или все още е висящо по отношение на отделни лица (или

неизвестни такива). Екипът е наясно, че този въпрос е предизвикал значителен интерес в медиите и

загриженост сред широката общественост. Сред твърденията, появили се в медиите, са твърденията на

съдийка (самата тя също е била обект на разследване), че прокурорите редовно „подбирали“ съдии от

Софийски градски съд, за които са смятали, че биха били благосклонни по отношение на техните дела.

Има оплаквания, че вместо да разследва реални твърдения (за корупция в съдебната власт),

прокуратурата е съсредоточавала усилията си в разследването на твърдения за незаконно записани

разговори. Ние, разбира се, не сме в състояние да коментираме истинността на тези твърдения.

Отбелязваме факта, че ВСС е гласувал да не започне по своя инициатива разследване по тези въпроси и

че тези въпроси понастоящем остават нерешени. Ние сме на мнение, че след приключване на всички

наказателни производства в тази връзка действително е необходимо цялостно разследване на тези

твърдения било от независимо лице или орган, било от инспекторат към ВСС с повече правомощия в

сравнение със сегашните.

Отчетност на прокуратурата във връзка с резултатите от работата по делата

Проверката на работата по делата се извършва от по-горестоящите прокурори в състава на Главната

прокуратура и от Инспектората към ВСС.

Всички прокуратури имат известни одитни функции по отношение на по-долустоящите прокуратури. По

този начин апелативните прокурори могат да изпълняват функция, подобна на тази на Инспектората

към ВСС, в структурата на прокуратурата. Тази одитна функция може да се съсредоточи върху

управленски проверки, които биха могли да допринесат за оценка на начина, по който

административните ръководители осъществяват своята ръководна и надзорна дейност (особено по

време на първия си мандат). Управленските проверки могат също така да разглеждат какво не е било

направено както трябва по определени категории дела. На тази основа бяхме информирани, че

различни по-горестоящи прокурори са разгледали разнообразни в тематично отношение преписки, в

това число във връзка с корупция, престъпления по непредпазливост и забавени дела. Прокуратурата

споделя своите констатации с Инспектората. Констатациите се споделят със съответните началници на

отдели. Те също така се споделят йерархично нагоре с Върховната касационна прокуратура. Възможно е

да бъдат издавани методически указания за службата като цяло, но не бяха дадени примери за подобни

указания, издавани във връзка с горепосочените категории преписки.

При все че признаваме реалната стойност на вътрешните одити в рамките на прокуратурата, считаме, че

независимата проверка на прокуратурата на Република България е важна гаранция за независимостта

на прокуратурата или начин за осигуряването на тази независимост.

От Инспектората на ВСС ни увериха, че периодично извършват изчерпателни оценки на дейността на

всички прокуратури. Не сме напълно убедени обаче, че в хода на проверките, понастоящем извършвани

от Инспектората към ВСС, системните проблеми се подлагат на достатъчно обстоен анализ.

Смятаме, че за един външен инспекторат е важно да бъде в състояние независимо да разглежда какво

не е било направено както трябва по определени дела, с оглед подобряване на методическите насоки и

най-добрите практики, а не просто да наказва отделни лица за неспазени срокове по тези дела.

Смятаме, че занапред от решаващо значение за общественото доверие в прокуратурата е да бъде

дадено уверение от външна независима структура за това, че многобройните нарушения на правата на

човека, установени от ЕСПЧ, вече не се срещат редовно в рамките на текущите разследвания и дела.

Смятаме, че тази задълбочена работа ще трябва да бъде извършена от проверяващи екипи, които

включват висшестоящи и опитни прокурори — евентуално с помощта на някои опитни чуждестранни

прокурори. Следователно нашето виждане за Инспектората към ВСС е неговата роля да се развива в посока по-скоро към оценяване на качеството на процеса на вземане на свързани с дела решения от

прокуратурата чрез анализ на конкретни дела и тематичен преглед.

От това следва, че един напълно независим, външен инспекторат би трябвало да може, след

приключване на всички етапи на наказателното производство, по своя инициатива да разглежда

чувствителни дела, които имат голяма обществена значимост. Това би означавало външният

инспекторат да има възможност да разглежда прокурорските действия по разследванията и делата в

отговор на обществени петиции.

Имахме намерение да препоръчаме създаването на отделен и напълно независим инспекторат извън

официалната структура на ВСС. Не бихме искали обаче да се създават повече органи, отколкото има

хора, които да допринасят за тях. В случай че българските органи счетат, че настоящият Инспекторат

към ВСС разполага с необходимия капацитет и опит, за да поеме подобни разширени функции, ние

бихме предложили следните изменения в неговата структура. Бихме препоръчали в бъдеще той да се

ръководи от главен инспектор, който да е пенсиониран висш национален съдия или прокурор с

общопризнат опит и почтеност и който да се назначава за петгодишен мандат (и да не подлежи на

избор). Считаме също така, че главният инспектор следва по своя преценка да може да включва в

проверяващите екипи командировани опитни прокурори от системата на прокуратурата и поне един

чуждестранен юрист с познания за българската система и с признат международен опит като

прокурор. Докладите на тази нова форма на Инспектората ще се предоставят на главния прокурор,

министъра на правосъдието и ВСС. Резюметата на докладите биха могли да бъдат публикувани,

когато главният инспектор счете това за важно от гледна точка на обществения интерес. При спазване

на тези условия бихме подкрепили по този начин да бъдат разширени правомощията на сегашния

инспекторат.

В случай че е невъзможно съществуващата структура на Инспектората към ВСС да се пригоди към тези

нови изисквания, препоръчваме създаването на допълнителен, малък външен инспекторат, който да

бъде ръководен по същия начин от бивш висш служител от средите на съдиите или прокурорите с

обществено признат опит и почтеност, да работи с малък екип от опитни действащи прокурори от по-

горна инстанция, командировани от прокуратурата, и също така да бъде подпомаган при

необходимост от опитни чуждестранни прокурори, добре запознати със системата на българското

наказателно правосъдие. Този инспекторат трябва да има правомощието да разглежда въпроси във

връзка с работата по дела, както е описано по-горе, и да отправя препоръки към главния прокурор,

министъра на правосъдието и ВСС. Резюметата на неговите доклади биха могли да бъдат

публикувани, когато главният инспектор счете това за важно от гледна точка на обществения интерес.

Отчетност пред Народното събрание

Не препоръчваме да има парламентарен контрол над работата на прокуратурата, но считаме, че

главният прокурор следва да се отчита пред обществеността за работата на своята служба чрез

Народното събрание. Това в момента е факт, когато главният прокурор представя пред Народното

събрание своите много обстойни и съдържателни годишни доклади и когато могат да му бъдат

задавани въпроси във връзка с тях. Екипът беше уведомен, че обикновено има малко въпроси. Освен

това, по силата на последните изменения в законодателството той може да бъде канен в Народното

събрание по други поводи, за да отговаря на въпроси, но не е ясно дали това се е случвало и дали, ако

това се случи, тези ad hoc изслушвания биха довели до съществен преглед на работата на

прокуратурата. Следователно за нас е ясно, че за да може отчетността пред Народното събрание да

бъде от полза за работата на прокуратурата, е необходимо да има конструктивно участие от страна на

самите народни представители.

Екипът счита, че започнатото, що се отнася до отчитането на главния прокурор пред Народното

събрание, следва да се доразвие чрез упражняването на по-редовен надзор върху работата на

прокуратурата от страна на Народното събрание. За тази цел препоръчваме официална комисия,

излъчена от състава на Народното събрание, да следи работат