Убеждават ни колко е важно да се регулира за щяло и не щяло

Ако трябва с едно изречение да представя Втория мониторингов доклад за прилагането на задължителната оценка за въздействието на законодателството в България (2017–2018), като го сравня с първия такъв доклад, аз бих казал: „Все тая, брат!“ Това заяви с пределна откровеност пред „Труд“ докторът по право Тони Димов, който от години насам наблюдава производството на закони у нас и следи за тяхното качество. Над две години минаха, откакто Законът за нормативните актове задължи българския законодател да оценява предварително ефекта от разпоредбите, които съчинява или поправя, а също и да се консултира с експерти и граждани за нуждата от тях. Запитахме д-р Тони Димов: Защо не се оправда очакването, че това ще попречи на депутатите да произвеждат постоянно законодателен брак?

– Произвеждат се закони на килограм. С тия думи, г-н Димов, вие обобщихте по-рано първия мониторингов доклад за оценката на въздействието на законодателството в България. Да не би и от втория доклад да излиза така?

– Регулаторната реформа, въведена със Закона за нормативните актове през 2016 г., ще бъде трудна и бавна. Това стана ясно от самото й начало. И още в първия мониторингов доклад, изготвен от Центъра за оценка на въздействие на законодателството, беше предвидено, че докато се покаже полезният й ефект, ще минат години. В отчетения 2-годишен период, за съжаление, се очерта една неприятната тенденция - народните представители стават все по-изобретателни в действията си по заобикаляне на закона. Бързината се утвърди като един неписан принцип и то, като че ли единственият, който в българския законодателен процес се спазва на сто процента. Властимащите заобикалят Закона за нормативните актове, като го „прилагат“ в кавички. Всичко е публично – всеки проектозакон с мотивите му и с оценката на въздействието му се публикува в интернет – и е трудно да се допусне, че някой ще си позволи да изготвя оценки на конвейер, с преписване, с копи-пейст. Но ето, че точно това се случва. На всякакви законопроекти се лепва една и съща оценка, с голи фрази и изрази, празни откъм съдържание. Добрите оценки на въздействието трябва да доведат до по-добро регулиране в смисъла, който Европейската комисия влага в това понятие. Това е целта. Но тя се отдалечава, защото формалните и фалшивите оценки на въздействието на законодателството са по-лоши от липсата на каквито и да е. Чрез тях някои властимащи, повлияни от частни или групови интереси, могат да ни заблудят, че дадено законопредложение е много нужно и спешно. В опита си да придадат максимална значимост на предлагани от тях проекти на нормативни актове, народни представители представят като заинтересовани страни от него „обществото като цяло“, което автоматично означава активиране на законовото изискване за извършване на цялостна оценка на въздействието. След което за „цялостна оценка на въздействието“ представят табличка от 1, 2 или 3 странички. Тия явления, които бих нарекъл „Конвейер“ и „Копипейст“, са описани в първия ни доклад. Те във втория се повтарят, но има и нови. Като например явлението „0+1=2“.

- Що за явление е това?

- По целия цивилизован свят – там, където на властимащите и на гражданите не им е безразлично как ще бъдат регулирани обществените отношения – оценката на въздействието започва винаги и задължително с анализа на така наречения нулев вариант, след което разглежда минимум два самостоятелни различни от него варианта, ефектите от които се сравняват с тези които се очакват при нулевия. Нулевият вариант означава „Не прави нищо“, сиреч – анализирай как проблемите биха се развили без каквато и да е регулаторна намеса. Това е добрата практика по света. Обаче ние сме си у нас. Тук законодателите хитруват. Те разглеждат само два варианта – нулевия и този на регулаторната намеса, като нулевият го ползват манипулативно, за да насочат и оправдаят избора на втория, регулативния вариант. Демонстрира се колко страшно биха се развили проблемите без бърза регулаторна намеса. По този начин, зад вечната бързина, както и зад колективната безотговорност на държавните органи, партиите или групите, предлагащи мерките за регулиране, се прикрива преследван от тях частен или друг интерес, който е различен от обществения... Има и друго феноменално явление, при което броенето започва така: „1, 0, 2“ вместо „0, 1, 2 „.

- Това пък какво е?

- В други държави като България, където законодателството е достигнало космически обеми, винаги на първо място се оценява споменатия нулев „Не прави нищо“. Той се разглежда като първи защото се ползва като бариера пред бурното регулиране, като подход за прокарване на принципа „Регулирай само в краен случай!“. В България обаче има случаи, в които вариантът „Не прави нищо“ се оценява на второ и следващо място. Това се прави за да се подсили важността и позицията на регулаторния вариант, да се постигне ефектът на първото впечатление – колко е важно да регулираме...

- Закони се правят и се поправят за щяло и не щяло, това ли казвате? Аз бих добавила даже, че законодателството следва телевизионните репортажи. Прегазили две деца на пешеходна пътека – слагат в закона по-тежки наказания за превишената скорост. Шофьорът убиец се споразумял с прокуратурата – слагат забрана за споразумения при такива убийства, после я махат...Нали обществените консултации щяха да спрат това?

- Обществените консултации понякога се провеждат формално или изобщо не се правят. Лошата практика на произволно съкращаване на техния 30-дневен срок продължава. С безумни аргументи. Чуйте това: „Съкратеният срок за обществен достъп представлява изключителен случай и поради факта, че срокът за транспониране на директивата е до 1 юли 2018 г.“ Край на цитата. А ето ви и друг цитат: „Решението за определяне на по-кратък срок за обществено обсъждане на проекта е взет предвид спешната необходимост от транспонирането със законопроекта на разпоредбите на актове на Европейския съюз, като срокът на Република България за транспонирането е 25 декември 2018 г.“ Разбирате ли? Държавните органи не са си свършили работата по транспониране на правото на ЕС навреме и го правят в последния момент, но негативите от това пренасят върху обществото, като необосновано съкращават срока за консултиране с хората!... За мен и колегите ми от Центъра за оценка и въздействие на законодателството беше голяма изненада изначалният отказ на Народното събрание да спазва изискването за провеждане на обществени консултации по законопроектите в срок от 1 месец. Това за нас и днес е неразбираемо, необяснимо. То е най-големият абсурд в съвременния ни законодателен процес. Властимащите да нямат необходимост да доказват на своите избиратели, че извършват законодателна дейност в интерес на цялото общество. Най-народният орган, чрез който се осъществява представителството на суверена, да не желае да се допитва до избирателите си при вземането на най-важните решения! Да предпочита да се лишава от обществените консултации, които са призвани да предадат на неговите актове откритост, легитимност, публичност. Защо! Обществените консултации са механизмът, който произвежда най-дефицитната стока днес у нас – доверието на хората във властта.

– Да, тази стока е дефицитна, ако съдим по ниския рейтинг на Народното събрание и другите институции. Но нали виждате, че депутатите и другите властимащи, и без нея си поминуват?

- Законодателство на принципа „И почвам да бегам, бате“...! Може грубо да ви прозвучи, но това наблюдаваме. Бързината в нормотворчеството продължава да е най-спазваният принцип от народните представители. Получавайки своята партийна поръчка за бързо отрегулиране на дадени отношения, някои народни представители започват такова препускане, че са готови за 3 или 5 дни да я превърнат в законодателство. И то с цената на поредица процедурни нарушения. Така постигат необмислено, често неадекватно правно регулиране, подготвено за следващ ремонт и обречено на лошо прилагане. Ако забелязвате, производството на закони е толкова изобилно и нетрайно, че и самите му производители не го познават. Случва се депутатите да разберат какво правило са създали чак, когато се наложи да го променят.

– Всеки новоприет закон се поправя поне веднъж в рамките на 6 месеца – или преди да бъде гласуван, или след това. То се вижда, така че вашите изводи не са изненадващи.

– Тези изводи не са плод на някакви „субективни експертни находки“ или анализи на „специалисти“, както някой би казал. Те могат да бъдат извлечени и от последното изследване за законодателната дейност на 44-то Народно събрание, направено от неговия вътрешен орган Националния център за парламентарни изследвания (бившия НЦИОМ) и публикувано около 2 седмици след нашия доклад. То обхваща законопроектите, внесени през петте парламентарни сесии от април 2017 до декември 2018 г. В него четем, например, че при действаща задължителна оценка на въздействието, която образно казано „включва“ законодателния процес, към данните, доказателствата и научната експертиза, при 91% от всички законопроекти липсва аргументиране на законодателната интервенция чрез позоваване на изследвания и научна експертиза. Знаете ли какво означава това?

– Какво?

– Означава, че над 2 години, след като беше въведен механизмът за оценка на въздействието на законодателството, нашите властимащи продължават, образно казано, да „поставят диагнози“ и „да лекуват проблемите в обществото“ без да доказват, че такива изобщо съществуват като не правят изследвания и не се допитват до експертите преди това! Националния център за парламентарни изследвания разглежда и други важни въпроси, които имат твърде неприятни отговори.  Предвидени ли са в парламентарната дейност изисквания за периодично отчитане на изразходваните средства спрямо постигнатите резултати от законодателните интервенции? Не са предвидени в 96,6% от случаите! Защо? Просто, защото тези разходи ги плаща обществото. А предвидени ли са изисквания за периодично публикуване на резултатите от законодателните промени? Не са – в 95,8% от случаите! Това говори за конюнктурност и недалновидност на регулирането и за безхаберие относно дългосрочните резултати от него.

– В предишно интервю за „Труд“ вие употребихте термина „нормативна инфлация“. Кога ще бъде овладяна тя, ако все така често се променят правилата?

– Казвал съм ви и преди, че нормативната инфлация е сходна с икономическата, само че се свързва не с печатането на обезценени пари, а с производството на нелегитимни мерки по регулиране. Приемат се за кратко време огромно количество нормативни актове, на килограм. При това и самият законодател не може да се ориентира какво е приел и какво трябва да се спазва. А докато го разбере, то се променя. Нормативната инфлация води до парцелирано, припокриващо се и неясно законодателство, което предизвиква загуба на доверие в системата, която го произвежда. Създава се омагьосан кръг: изобилно законодателство – правен нихилизъм – неспазване на законите – неефективно правоприлагане. Искам да ви обърна внимание и върху още нещо - че за първите четири сесии на 44-ия парламент 67% от всички законопроекти се внасят от народни представители, а 33% от Министерския съвет.

– И какво от това?

– Съотношението е 2:1 в полза на народните представители. Това е противоположно на тенденциите в съвременните европейски демократични държави с парламентарно управление, където това съотношение е точно обратното - изпълнителната власт внася повечето законопроекти. Това явление у нас е нещо като каране в насрещното по магистралата. Народното събрание се ползва като бързата писта, по която лесно и безпроблемно могат да бъдат прокарвани всякакви законови изменения. И по която експедитивно, а често и скрито, и изненадващо ние гражданите можем да бъдем „пускани по пързалката“.

– А какво ще кажете за промените в Закона за защита на личните данни? С тях депутатите узакониха едни проверки на медиите, които са непредвидими, май. Дали и с тях не ни  пускат по пързалката?

- Питате за българският вариант на Общия регламент за защита на личните данни, известен като GDPR? Той въвежда по-стриктни критерии – 10 на брой - при преценката доколко журналистите имат право да обработват и изнасят лични данни така, че да не се нарушава балансът между защитата на личните данни и свободата на словото. Комисията за защита на личните данни ще прави проверки в това отношение. Един от деликатните моменти в закона е при тия проверки да не се стига до разкриване на източника на информация, който журналистите по право и по задължение си пазят в тайна –  не е ясно как точно това изискване ще се спазва.

Има и друг тънък момент. Една от целите на въпросната законова промяна е да се прецизира терминологията относно личните данни и националното законодателство да се приведе в съответствие с правото на ЕС. Добре, но в същото време с този закон се въвеждат нови, неизяснени и обтекаеми понятия, като например това -  „информация за хора, които поради естеството на своята дейност имат по-занижена защита на личната си неприкосновеност или чиито действия имат влияние върху обществото”. Лошото е, че тези неясни формулировки стават отправни точки при търсенето на  отговори на ключовия въпрос  за баланса между защитата на личните данни и публикуването им в обществен интерес. И аз силно се надявам да не се стигне до ефекта на „позлатяването“ на правото на ЕС.

– Какъв е този ефект?

– Той е често срещан в страни членки като България – по-късно присъединили се, без дългогодишни демократични традиции. Първоначално те се престаряват в усилията си да угодят на Съюза, като приемат национални разпоредби, които отиват далеч отвъд това, което се изисква от тях. Резултатът е свръхрегулиране и ограничаване на права. При него изискванията на ЕС вгорчават живота на гражданите, вместо да го направят по-лесен. Ефектът на „позлатяването“ на правото на ЕС би могъл да бъде и още по-лош. На един следващ етап, когато държавите вече не са толкова новоприсъединили се, националните парламенти и правителства, използват авторитета на европейските институции за „свои цели“ така, че обръщат правото на ЕС срещу своите граждани.

В Румъния например управляващите са „интегрирали” правото на ЕС в националната правна система така, че да го използват за собствени цели, нямащи нищо общо с тези, които Съюзът преследва. Имайте предвид, че  това представлява нарушение на правото на ЕС. Нещо такова може да се получи в България с промяната на Закона за защита на личните данни, при която европейският регламент е дописан и се появяват съмнения за цензура. Аз не мога да кажа сега дали тези съмнения ще се окажат основателни. Предстои да видим как въпросното  ново законодателство ще бъде прилагано на практика.

Нашият гост

Тони Димов е роден в Ловеч. Завършил ловешката английска гимназия и юридическия факултет на СУ „Кл. Охридски“ (1998). Адвокат с близо 20-годишен опит. Доктор по право (2014) в Института за държавата и правото при БАН. Председател на Центъра за оценка на въздействие на законодателството от създаването му през 2011 г.