Административно правосъдие не се осъществява само от административни съдилища

Основният закон допуска, но не изисква създаване на специализирани съдилища, осъществяващи административното правораздаване

На 14 февруари Конституционният съд излезе с ново Тълкувателно решение (пореден № 2 от 2023 г.). Внимателният прочит на мотивите показва, че този акт на конституционната юрисдикция може съществено да се отрази на бъдещата съдебна карта.

Делото е образувано преди повече от година (13.01.2022 г.) след сезиране от Пленума на Върховния административен съд (ВАС). Искането е за даване на задължително тълкуване на чл. 4, ал. 1 (принцип на правова държава), чл. 119, ал. 2 (възможност със закон да се създават специализирани съдилища), чл. 120, ал. 1 (съдебен контрол за законосъобразност на актове и действия на административните органи) и чл. 125 (относно конституционното положение на ВАС) от Конституцията във връзка с отговор на поставен от Пленума на ВАС въпрос. Въпросът е: „Изисква ли принципът на правовата държава, закрепен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, всички спорове за законността на актовете и действията на административните органи да бъдат подведомствени на административните съдилища, включващи Върховния административен съд, предвиден в чл. 119, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията, и специализираните административни съдилища, създадени по силата на чл. 119, ал. 2 от Конституцията?“.

Правовата държава в континенталната правна система (върховенство / господство на правото) е основно начало и по-конкретно конституционен принцип в съвременните демократични държави. Материалната правова държава (след Втората световна война) е изведена както като ценност в съвременните основни закони, така също следва да бъде възприемана като политическо и юридическо начало, като решаващ аргумент при вземането на политическо или юридическо решение относно формулирането или действието на конкретни правни норми и на провеждането на определени политики.

Имануел Кант е онзи философ, който е изказал пръв базисни разсъждения за правовата държава, които са в основата на същностното политическо и правно разбиране за правовата държава. Днес правовата държава е не само сложно и многоаспектно правно понятие, но и многопластово  във времеви и пространствени измерения.  В българската правна теория и в конституционната практика няма единно мнение за съдържанието на понятието, макар Конституционния съд да посочва нейни необходими елементи. Такъв елемент (в мотивите към Решение № 2 от 2023 г. е определен като характеристика) е контролът за законосъобразност върху действията и актовете на административните органи. Този контрол, посочва Конституционния съд, е гаранция, че разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Основния закон, според която Република България е правова държава и се управлява според Конституцията и законите на страната, не е просто декларация, а реално приложим в действителността правен принцип, отразяващ разбирането, че в правовата държава всички – и управляващи, и управлявани, са еднакво подчинени на правото и са равни пред закона (вж. и Решение № 12 от 2016 г. по к. д. № 13/2015 г.). 

Упражняваният от независим съд, отбелязва конституционната юрисдикция, контрол за законност на актовете и действията на администрацията е до такава степен определящ за функциониращата правова държава, че да обоснове извода, според който този контрол е „конститутивен елемент на правовата държава“ (Тълкувателно решение № 13 от 1993 г. по к. д. № 13/1993 г.).

Разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията предвижда, че гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. По смисъла на Основния закон, за да е налице функциониращо административно правораздаване, е необходимо и достатъчно гражданите и юридическите лица да разполагат с правно призната и гарантирана възможност да потърсят защита пред независим съд срещу засягащите ги актове и действия на административните органи, т.е. да е налице процесуален ред за защита на правата и законните им интереси. Защитата на правото се осъществява по „действащия процесуален ред“ в наказателното, гражданското и административното съдопроизводство (Тълкувателно решение № 10 от 1994 г. по к. д. № 4/1994 г.), т.е. съдебното оспорване на актове и действия на административните органи е правилото, а изключването на съдебен контрол, предвидено в закон, трябва да е изключение от това правило. 

Според трайната практика на Съда всяко установявано от законодателя изключение от съдържащото се в закона общо правило трябва да се основава на „сериозни и основателни причини“ (напр. Решение № 18 от 1997 г. по к. д. № 12/1997 г., Решение № 3 от 2014 г. по к. д. № 10/2013 г.,), като изключението следва да е ясно и точно формулирано и основаващо се на ясен и точен критерий, който да обуслови нуждата от изключението (Решение № 12 от 2013 г. по к .д. № 9/2013 г.).

Контролът за законност на актовете и действията на административните органи, който осъществяват съдилищата по силата на чл. 120, ал. 1 от Конституцията, включва, без да се изчерпва с него, се възлага на ВАС (чл. 125, ал. 1 от Конституцията) - да осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване (функция по осъществяване на административно правораздаване). 

Именно защото в Тълкувателно решение № 13 от 1993 г. по к. д. № 13/1993 г. Съдът е посочил изрично, че „административното правораздаване в системата на правораздаването в Република България е установено с разпоредбата на чл. 120 от Конституцията и действа от 13 юли 1991 г. като контрол за законност спрямо всички административни актове освен изрично посочените от закона.

Няма съмнение, че административните съдилища, създадени на основание § 3, ал. 1 и § 120 от Преходните и заключителните разпоредби на АПК, на които съгласно чл. 128, ал. 1 АПК е възложено като общо правило разглеждането на правните спорове, възникнали между страните в административното правоотношение, представляват специализирани съдилища по чл. 119, ал. 2 от Конституцията за осъществяване на административно правораздаване по смисъла на чл. 125, ал. 2 във връзка с чл. 120, ал. 2 от Конституцията, чието съществуване е обусловено от преценката на Народното събрание (за разлика от Върховния административен съд, който също е специализиран в административното правораздаване, но е предвиден на конституционно ниво). 

Казано с други думи, Основният закон допуска, но не изисква създаване на специализирани (административни) съдилища, осъществяващи административното правораздаване. Конституцията урежда единствено инстанционната и надзорна компетентност на ВАС като специализиран съд в тази област на правораздаването (и в този смисъл на конституционно ниво не е установена система от административни съдилища, част от която да е ВАС, както се поддържа в искането). 

В отговор на поставения тълкувателен въпрос, Съдът правилно тълкува, че „принципа на правовата държава, закрепен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, не изисква всички спорове за законност на актовете и действията на административните органи да бъдат разглеждани от специализираните административни съдилища, създадени на основание чл. 119, ал. 2 от Конституцията“. Това тълкуване дава възможност при ново разчертаване на съдебната карта да се постави законодателно въпроса за съществуването на специализирани административни съдилища.