В Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество е постъпил проект на решение на Министерския съвет за одобряване на проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за движението по пътищата /ЗДвП/. С решение от днес комисията е решила да не съгласува основни разпоредби от предложения проект, защото "крият сериозен корупционен риск".
Мотивите на КПКОНПИ:
Законопроектът предвижда нов ред за налагане на санкции на водачите на МПС. За извършени нарушения /с изключение на движение без винетка/, длъжностните лица на службите за контрол /МВР/ издават направо фишове, с които едновременно установяват нарушението на ЗДвП и налагат наказанието – глоба, имуществена санкция, и лишаване от право да се управлява МПС. С фиша могат да отнемат и контролни точки. Съставеният фиш може да бъде обжалван в 14-дневен срок от неговото връчване чрез органа, който го е издал, пред съответния районен съд. Така се въвежда едноетапност на административнонаказателното производство, чрез отпадане на института на наказателното постановление /НП/ и на предшестващия го акт.
Досегашният ред - по Закона за административните нарушения и наказания /ЗАНН/, предвижда установяване на нарушението чрез съставяне на акт за установяване на административно нарушение /АУАН/ от определени от закона длъжности лица - актосъставители. Въз основа на АУАН се издава НП, с което се налагат административни наказания от административнонаказващ орган, различен от актосъставителя. Нарушителят има право на възражения по съставения акт пред административнонаказващия орган, а наказателното постановление може да се обжалва по съдебен ред. Издаването на предложения в законопроекта фиш предполага служителят /пътен полицай/ едновременно да прави фактически констатации по установяване на нарушението и правни изводи, включително и за определяне на наказанието спрямо нарушителя. Опитът да бъде въведен нов процесуален ред в ЗДвП, коренно различен и извън общия в ЗАНН, има за резултат концентрация на властнически правомощия в един орган /служител на МВР/, което крие риск от генериране на корупционни практики. Предвидената в новата уредба възможност съставителят на фиша, едновременно да налага и административно наказание, като определя вида и размера му, създава условия за корупционни прояви, както от страна на наказващия орган /служител на МВР/, така и от страна на наказваното лице /водач на МПС/, с цел снижаване на наказанието или неналагането му.
Законопроектът предвижда фишът за установяване на административно нарушение и налагане на административно наказание да се съставя в присъствието на нарушителя и на поне един свидетел. Според Комисията, това обстоятелство открива възможност процедурата да е легитимна при участието на втори служител /в качеството на свидетел/, който обичайно се явява другото лице от патрулния екип /първият действа като съставител на фиша/, което крие сериозен корупционен риск.
Установени са и недостатъци в предвидените възможности за връчване на фиша. Предлага се, например, той да „се счита за връчен от датата на закрепване на уведомлението към моторното превозно средство“, когато е съставен за нарушение на правилата за паркиране. Липсата на каквито и да било правила за начин на закрепване по този ред и опасността от прояви на случайни природни събития, както и евентуална чужда намеса с цел отстраняване на фиша, правят предложения способ неефективен.
Цялото решение на КПКОНПИ:
РЕШЕНИЕ № 20 - ДППК
Днес, 24.06.2020 г., в град София, Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество,
УСТАНОВИ:
Постъпило е становище от дирекция „Превенция на корупцията“ относно проект на Решение на Министерския съвет за одобряване на проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за движението по пътищата с вх. № ЦУ01/9178/10.06.2020 г. по описа на КПКОНПИ, с предложения по отношение наличието на корупционен риск.
След обсъждане на посоченото становище, Комисията намира следното:
I. По отношение на § 19, с който се прави изменение в чл. 186:
„Чл. 186. (1) За административни нарушения по този закон, с изключение на нарушенията по чл. 179, ал. 3-3в, длъжностните лица на службите за контрол по чл. 165 издават фишове за установяване на административни нарушения и налагане на административни наказания.
(2) С фиша по ал. 1 може да се налагат следните административни наказания:
1. глоба;
2. имуществена санкция;
3. лишаване от право да се управлява моторно превозно средство, когато е предвидено за извършеното нарушение.
(3) С фиша по ал. 1 могат да се отнемат контролни точки, когато това е предвидено за извършеното нарушение.
(4) Не се съставя фиш за установяване на административно нарушение и налагане на административно наказание, ако са изтекли три месеца от откриване на нарушителя или една година от извършване на нарушението.
(5) Образецът на фиш за установяване на административно нарушение и налагане на административно наказание, издаван от органите на Министерството на вътрешните работи, се утвърждава от министъра на вътрешните работи и указанията в него са на български и на английски език.“
С предложения ЗИД на ЗДвП се въвежда едноетапност на административнонаказателното производство, включващо установяване на нарушението и налагане на административни наказания, чрез отпадане на института на наказателното постановление и на предшестващия го акт. С въведения нов ред за нарушения по ЗДвП /с изключение на нарушенията по чл. 179, ал. 3 - 3в - движение на моторни превозни средства без винетка/ се предвижда длъжностните лица на службите за контрол по чл. 165 /МВР/ да издават фишове за установяване на административни нарушения и за налагане на административни наказания - глоба или имуществена санкция. В определени от закона случаи ще може да се налага и наказание лишаване от право да се управлява моторно превозно средство, както и ще се отнемат контролни точки. Съставеният фиш ще може да бъде обжалван в 14-дневен срок от неговото връчване чрез органа, който го е издал, пред районния съд в района, на който е извършено или довършено нарушението.
Досегашният ред /по ЗАНН/ предвижда административнонаказателното производство да протича през няколко основни етапа със задължителна последователност. Първият етап обхваща установяване на нарушението чрез съставяне на акт за установяване на административно нарушение /АУАН/ от определени от закона длъжности лица - актосъставители. Въз основа на АУАН се издава наказателно постановление /НП/, с което се налагат административни наказания от административнонаказващ орган, различен от актосъставителя. Нарушителят има право на възражения по съставения акт пред административнонаказващия орган, а наказателното постановление може да се обжалва по съдебен ред.
Чрез въведените промени с § 19 от законопроекта и направеното изменение в чл. 143, ал. 11, изречение второ, където думите: „акта за установяване на административното нарушение“ се заменят с „фиш за установяване на административно нарушение и налагане на административно наказание“ се създава нов институт за реализиране на административнонаказателна отговорност. Посредством въвеждането на фиш за установяване на административно нарушение и налагане на административно наказание е направен опит да се „съединят“ в обща административна процедура две отделни производства, а именно: съставянето на АУАН и издаването на НП. Издаването на предложения в законопроекта фиш предполага служителят /пътен полицай/ едновременно да прави фактически констатации по установяване на нарушението и правни изводи, включително и за определяне на наказанието спрямо нарушителя. Така на практика се „прескача“ един от основните етапи в административното наказване и се прегражда правото на защита на наказваното лице посредством отнемане на възможността за оспорване на акта по административен ред. Опитът да бъде въведен нов процесуален ред в ЗДвП, коренно различен и извън общия в Закона за административните нарушения и наказания /ЗАНН/, може да има за резултат концентрация на властнически правомощия в един орган, което крие риск за ефективността на осъществявания контрол и създава опасност от генериране на корупционни практики. Предвидената в новата уредба възможност съставителят на фиша едновременно да налага и административно наказание като определя вида и размера му, създава условия за корупционни прояви, както от страна на наказващия орган /служител на МВР/, така и от страна на наказваното лице /водач на МПС/, с цел понижаване на наказанието или неналагането му по съответния ред.
Предложение:
Да бъде преосмислена уредбата, с която се създава нов ред за издаване на фиш за установяване на административно нарушение и налагане на административно наказание, предоставящ множество правомощия на един орган.
II. По отношение на § 20, от законопроекта, с който се изменя текста на чл. 186б, както следва:
„Чл. 186б. (1) Фишът за установяване на административно нарушение и налагане на административно наказание се съставя в присъствието на нарушителя и на поне един свидетел, който е присъствал при извършване или установяване на нарушението.
(2) При липса на свидетел, присъствал при извършването или установяването на нарушението, или при невъзможност да се състави фиш за установяване на административно нарушение и налагане на административно наказание в негово присъствие, фишът се съставя в присъствието на друг свидетел, като това изрично се отбелязва в него.
(3) Когато нарушението е установено въз основа на материали, изпратени от съда или от прокурора, фишът може да се състави и в отсъствието на свидетели.
(4) Фишът може да се състави в отсъствие на нарушителя, когато:
1. нарушителят е известен, но не може да се намери или след покана, в двуседмичен срок не се яви за съставяне на фиша;
2. нарушението е установено въз основа на материали, изпратени от съда или прокурора.“
В действащия към момента ред за съставяне на АУАН е предвидено съставянето му в присъствието на най – малко двама свидетели. Предложените изменения позволяват съставянето на фиша при наличието само на един свидетел. Това обстоятелство открива възможност процедурата да е легитимна при участието на втори служител /в качеството на свидетел/, който обичайно се явява другото лице от патрулния екип /първият действа като съставител на фиша/. Това обстоятелство крие сериозен корупционен риск и е предпоставка за неефективен и несправедлив контрол.
Предложение:
Да се прецизират разпоредбите на чл. 186б, като се предвиди участието на поне двама свидетели в администативнонаказателната процедура по съставяне на съответния акт.
III. По отношение на § 20 от законопроекта, с който се изменя текста на чл. 186в и чл. 186д, както следва:
Друг съществен проблем в предложената регламентация е разписаният ред и способи за връчване на фиш. При анализа на въведените със законопроекта промени в чл. 186в и чл. 186д се установиха недостатъци в предвидените възможности за уведомяване и връчване на фишовете. Например в разпоредбата на чл. 186в, ал. 5 от законопроекта е указано, че „фишът се счита за връчен от датата на закрепване на уведомлението към моторното превозно средство“, когато същият е съставен за нарушение на правилата за паркиране. Липсата на каквито и да било правила за начин на закрепване по този ред и опасността от прояви на случайни природни събития, както и евентуална чужда намеса с цел отстраняване на фиша, правят нововъведения способ неефективен и ограничават правата на информираност и защита на засегнатите лица.
Друг пример е съдържанието на чл. 186д, ал. 5, съгласно която уведомяването може да се извърши чрез съобщение, което се поставя на таблото за обявления или на интернет страницата на съответната структура, за срок не по – кратък от седем дни, след изтичането на който фишът за установяване на административно нарушение и налагане на административно наказание или електронният фиш се смятат за връчени. В тази разпоредба са алтернативно представени два възможни начина за връчване. Органът може да избере по своя преценка един от двата способа, които обаче не са с еднаква ефикасност и гаранция за качествена информираност на заинтересованите лица, която да им предостави възможност да реализират правната си защита, ограничена и по отношение на срок за обжалване. Поставянето на съобщения на табло за обявления с установен минимален и твърде кратък срок е твърде архаичен метод за уведомяване и на практика води до преклудиране на правата на лицата.
Предложение:
Да се редактират разпоредбите на чл. 186в, ал. 5 и чл. 186д, ал. 5 като се въведат правила, гарантиращи надлежно уведомяване, включително чрез действия на органите на реда, насочени към своевременно информиране на нарушителите.
IV. По отношение на § 11 от законопроекта, с който в чл. 171 се правят следните изменения и допълнения:
„В т. 1 буква „д“ се изменя така: ,,д) който управлява моторно превозно средство с наложено наказание глоба по този закон или по чл. 638, ал. 1 - 6 или по чл. 639 от Кодекса за застраховането, незаплатена в срока за доброволно заплащане - до нейното заплащане.“
Създава се буква з) извън случаите по букви „а“ - „ж“, който, при управление на моторно превозно средство е извършил нарушение, за което е предвидено налагане на наказание лишаване от право да управлява моторно превозно средство по съдебен или административен ред - до решаване на въпроса за отговорността му, но за не повече от максималния срок на предвиденото наказание.“
Разпоредбата на чл. 171 предвижда, с оглед осигуряване на безопасността на движението по пътищата и за преустановяване на административните нарушения, да се прилагат принудителни административни мерки /ПАМ/. С новите текстове се предоставя възможност на служителите на МВР с фиш да отнемат свидетелството за управление на водача до решаване на въпроса за отговорността му, включително по съдебен ред. Така разписана, правната норма създава широки правомощия на служителите, които ще имат правото да отнемат свидетелство, дори при несъществени нарушения. Това по своята същност представлява форма на административна принуда, каквато е ПАМ. Въведените с чл. 171 изменения са в противоречие с административните производства по издаване на ПАМ, които се развиват по точно определени правила /с изрично предвиден ред за издаване на индивидуален административен акт и за тяхното обжалване/. Установяването на административни нарушения, съставянето на АУАН, определянето на административни наказания и издаването на НП протичат по ред, установен в ЗАНН, който по никакъв начин не се припокрива с този за прилагане на ПАМ. Смесването на двата института е недопустимо и представлява нарушение на императивните правила за развиване на административнонаказателните производства и на административните производства по издаване на индивидуален административен акт. В този смисъл инкорпорирането на ПАМ в производство по административно наказване следва да бъде преосмислено, включително и като предпоставка за прояви на корупционно поведение.
Предложение:
Да бъдат преосмислени разпоредбите на законопроекта, които съдържат противоречия със ЗАНН, като се предвиди отделен административнопроцесуален ред за прилагане на ПАМ.
С оглед на гореизложеното е необходимо да се вземе предвид рискът, който генерира съсредоточаването на множество правомощия в един орган - безусловен индикатор за корупция. Свръхконцентрацията на власт поставя под съмнение ефективността на контролната и санкционна дейност на администрацията и поражда въпроси относно безпристрастността и условията за проявление на корупционно поведение.
След обсъждане на становището, на основание чл. 13, ал. 1, т. 1, във вр. с чл. 30, т. 2 и чл. 32, ал. 1, т. 1, предл. първо от Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество, Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество,
РЕШИ:
НЕ СЪГЛАСУВА, по изложените по-горе мотиви, разпоредбите на:
- § 2, с който се изменя текста на чл. 143, ал. 11 от проекта на ЗИД на ЗДвП;
- § 11, с който се изменя текста на чл. 171 от проекта на ЗИД на ЗДвП;
- § 19, с който се изменя текста на чл. 186 от проекта на ЗИД на ЗДвП;
- § 20, с който се създават разпоредбите на чл. 186б, 186в, ал. 5 и 186д, ал. 5 от проекта на ЗИД на ЗДвП.
СЪГЛАСУВА в останалата част проекта на Закон за изменение и допълнение на Закона за движението по пътищата с изх. № 812100-8487/10.06.2020 г. по описа на Министерство на вътрешните работи, без предложения относно наличието на корупционен риск.