Необходими са мерки, които да допринесат за дефицит в по-приемливи граници
След COVID-19 кризата в страната настъпиха промени, които поставиха под риск устойчивостта на публичните финанси
Необходимостта от финансиране нараства
На 4 октомври министърът на финансите Людмила Петкова свика пресконференция. Формалният повод беше подготовката на т.нар. Средносрочен фискално-структурен план (СФСП) за периода 2025-2028 г. Това е основен елемент от Рамката за икономическо управление на Европейския съюз, който обхваща фискалната политика, структурните реформи и инвестициите на всяка от държавите в съюза. Основните цели на тези планове са постепенно и устойчиво намаляване на държавния дълг, стимулиране на устойчив и приобщаващ стопански растеж и избягване на проциклична фискална политика.
Държавният бюджет е израз именно на посочените политики и цели. В случая обаче той не се разглежда самостоятелно и краткосрочно, а като част от по-дългосрочен инструмент за управление на публичните финанси и като ангажимент от страна на правителството за предприемане на конкретни действия за постигане на желаните резултати. За да бъде устойчив икономическият растеж, той трябва да се съчетава с устойчиви публични финанси, защото в противен случай рано или късно се материализират нарастващите иначе рискове.
Примерът с Гърция е показателен – тя премина през продължителен период на бюджетни дефицити и нарастващ държавен дълг. Тази политика имплицитно бе насърчавана от членството в еврозоната поради по-ниските лихви и по-високия кредитен рейтинг от този, който отговаря на фискалната позиция. Те допринесоха за икономически растеж, който спомогна страната почти да достигне средната покупателна способност на доходите за ЕС (98% през 2004 г.). Това се получи чрез разширяването на бюджетния сектор (високи заплати на служителите, високи пенсии, слаб контрол върху ефективността на разходите), но не повлия съществено върху производствения капацитет на икономиката.
Световната финансова криза и дълговата криза в еврозоната (ЕЗ) промениха възприятията на инвеститорите за Гърция, рязко повишиха рисковата премия по огромния натрупан дълг и направиха обслужването му на практика невъзможно. По този начин се разкри, че споменатият растеж е бил неустойчив. Наложи се намесата на т.нар. Тройка – Европейската комисия, Европейската централна банка и Международния валутен фонд. Те изискаха от Гърция тежки и продължителни реформи с висока социална цена, в резултат от които покупателната способност спадна до 62% от средната за ЕС през 2020 г. и понастоящем Гърция изпреварва единствено България по този показател.
Обратно на това България след 1997 г. (с изключение на последните 3 години) е пример за консервативна фискална политика на близки до балансирани бюджети и ниско съотношение между държавния дълг и брутния вътрешен продукт. Това се дължи на валутния борд и поддържания доскоро консенсус между политическите сили за ограничаване на проинфлационното харчене на средствата от държавния бюджет. Така през 2004 г. покупателната способност е едва 35% от средната за ЕС, но през 2023 г. вече е близка до тази в Гърция (64% срещу 67%).
След 2020 г. (годината на COVID-19 кризата) в страната настъпиха промени, които поставиха под риск устойчивостта на публичните финанси чрез бързо увеличение на заплатите в обществения сектор, на пенсиите и на другите социални плащания. Същевременно бяха приети промени в относително опростената данъчна система с пропорционални ставки, като започнаха да се въвеждат облекчения и изключения, които подкопават данъчната основа и понижават приходите.
Типично за популистки управления и заради честите избори през този период по-високите разходи не бяха съчетани със съответстващи им приходи, които биха могли да се получат единствено чрез увеличение на данъчните ставки, за да не се предизвика социално недоволство. Темпът на растеж на разходите започна да превишава този на приходите и в резултат от това дефицитите се разшириха. Финансирането на тези дефицити беше извършвано чрез емисии на държавен дълг, което първоначално не се отрази съществено на бюджета заради ниските лихвени равнища на международните пазари. Ситуацията започна да се променя, като необходимостта от финансиране нараства всяка година, а международната конюнктура се промени и лихвените плащания се повишиха чувствително въпреки все още ниския дълг.
Още през 2023 г. тогавашният министър на финансите Велкова предупреди за повишения риск за реализиране на висок бюджетен дефицит. Тогава МФ предприе мерки за свиването му, но народните представители при обсъждането и приемането на бюджета за 2024 г. и след това през настоящата година приеха допълнителни промени в нормативната уредба, които изискват увеличаване на бюджетните разходи. Все пак в крайна сметка планираният дефицит беше 6,2 млрд. лв.
Пример за такава политика е обвързването на заплати в обществения сектор със средната работна заплата в страната. Това се отнася за възнагражденията на учителите, за минималната работна заплата, за някои заплати в армията, в Министерството на вътрешните работи и във висшите училища. Те нарастват при увеличаване на средната, а в противен случай не се променят.
Подобна е ситуацията и при пенсиите, чийто растеж зависи от темпа на инфлация и от средния осигурителен доход за страната (който на свой ред също е свързан със средната заплата), но не могат да бъдат понижени при неблагоприятно развитие на икономиката. Те се повишават от 1 юли всяка година, което означава, че всяко тяхно изменение повишава автоматично разходите и през следващата година (самостоятелно през първите 6 месеца).
Министър Петкова обяви, че очакваните от нея увеличения на разходите през 2025 г. спрямо планираните в действащия бюджет биха били съответно: за заплати и възнаграждения на персонала – 4,4 млрд. лв.; за издръжка – 2,4 млрд. лв., и за социални и здравноосигурителни плащания – 5,4 млрд. лв. Общото очаквано нарастване на разходите би възлязло на 18,1 млрд. лв. Това значително би превишило повишението на общите приходи в бюджета, което тя очаква да достигне 6,2 млрд. лв. По този начин дефицитът през 2025 г. би бил 18,1 млрд. лв.
Подобно развитие няма как да бъде основният сценарий в бюджета за 2025 г., тъй като не съответства на Закона за публичните финанси, нито в частта за размера на дефицита спрямо БВП, нито заради темпа на растеж на разходите. Според актуалната към момента прогноза на МФ БВП през 2025 г. ще достигне 211,6 млрд. лв. и ще нарасне с 5,9% в номинално изражение и 2,7% в реално. Така очакваният бюджетен дефицит би бил 8,6% от БВП и това би означавало срещу България да бъде стартирана процедура по свръхдефицит от ЕК, което би отложило приемането на еврото.
Последствията за устойчивостта на публичните финанси биха били силно негативни. Такъв размер на дефицита при невъзможност на централната банка да изкупува дълговите книжа, емитирани за финансирането му, би дал силно негативен сигнал за инвеститорите. Това рязко би повишило рисковите премии заради пониженото доверие към текущото управление, макар че служебното правителство не е причинило създалата се ситуация.
Дори да не се стигне до толкова апокалиптична картина е необходимо да се дискутират мерки, които да допринесат за дефицит в по-приемливи граници.
Най-логично е приетите, но все още неприложени увеличения на бюджетните разходи да бъдат отложени за изпълнение или да се случат в по-малък размер. Такива са повишението на пенсиите, по-високите заплати на учителите, полицаите, военните. Тези, които са предвидени да се случат в началото на годината, могат да бъдат отложени за средата й или за последното тримесечие. Планираните за средата на годината биха могли да се случат с темпа на инфлацията, за да не се загуби покупателна способност. Такива мерки все пак не означават „замразяване“ на заплатите в обществения сектор и на пенсиите през 2025 г. Сумарният ефект от посочените мерки е почти 1,1 млрд. лв.
Друга възможност е отмяната на т.нар. данъчни разходи – т.е. всички облекчения и намаления, които са предвидени в данъчните закони – за данъка върху добавената стойност, акцизите, корпоративното облагане и данъците върху доходите на физическите лица. Очакваните допълнителни приходи от тази мярка са около 1,9 млрд. лв. Освен това така би се опростила допълнително данъчната система.
Също така е време да започне да се прилага капиталовото бюджетиране за обективно сравнение на ползите и разходите по държавните инвестиционни проекти в рамките на по-ограничен, но гарантиран размер, който няма да бъде непризнатият бюджетен буфер.
Посочените мерки няма да намалят дефицита с повече от 4,2 млрд. лв., тоест все още остава значителен недостиг, който трябва да бъде запълнен или чрез намаляване на други разходи или чрез повишаване на данъчно-осигурителната тежест.
Разбира се, приходните агенции трябва да запазят темпото на работата си през последните месеци и също така да се предприемат мерки за повишаване на усвояването на средствата по европейските фондове и по Плана за възстановяване и устойчивост. Това не е средство за подобряване на бюджетното салдо, както твърдят някои политици, но би могло да допринесе за повишаване на инвестиционната активност в страната.
За да се предотврати настъпването на подобни ситуации в бъдеще, е необходимо изменение на Закона за публичните финанси, изискващо за всяка промяна в нормативната уредба, която поражда допълнителни ежегодни разходи в консолидираната фискална програма, да бъде осигурено финансиране чрез повишаване на данъчно-осигурителните приходи или чрез намаляване на други разходи. Освен това за настоящата процедура МФ би могло да поиска нарочно споразумение с парламентарно представените партии да не предлагат допълнителни разходи в бюджет 2025, освен ако не са с осигурено финансиране. Разбира се, няма механизъм те да бъдат заставени да го спазят.
Представеният от МФ сценарий няма да изпълни нито една от целите пред СФСП – нито ще понижи държавния дълг, нито ще създаде предпоставки за устойчив растеж, нито ще бъде антицикличен. Бъдещите народни представители ще трябва да се опитат да осъзнаят, че продължаването на тази политика значително увеличава риска от криза на публичните финанси с всички икономически и социални последствия от нея.