Висшистът в администрацията взима колкото чистачка
Чиновник е една от най-спряганите думи в държавата. Какъв е капацитетът на държавната ни администрация? Имаме ли твърде много чиновници? Какви са заплатите им? Може ли да говорим за дигитализация на администрацията или за електронно управление? На тези въпроси отговаря проф. Борислав Борисов в интервю за вестник „Труд“.
- Защо решихте да направите индекс на административния капацитет на държавната администрация?
- От преди 20-25 години се заговори за нов публичен мениджмънт, акцентиращ върху въвеждане на бизнес модели в управлението на организациите от публичния сектор. Нашата държава отговори на новите тенденции с приемане на Стратегия за модернизиране на държавната администрация от присъединяване към интегриране 2002 – 2005, Стратегия за децентрализация 2006 – 2015 г., както и с действащата Стратегия за развитие на държавната администрация 2014 – 2020 г. По Оперативна програма (ОП) „Административен капацитет 2007 – 2013“ бяха реализирани 1450 проекта за 345 млн. лв. Проекти за модернизиране на администрацията се реализират и по настоящата ОП „Добро управление“. Какъв е резултатът от тези програми и проекти и постигат ли се целите, заложени в стратегическите документи – това са въпроси, които вълнуват цялото общество. Това от една страна. От друга, в държавната администрация работят близо 100 хил. души. Тя е най-големият работодател, но освен това в държавната администрация се вземат решения, регулира се дейността и се предоставят публични услуги, засягащи всички граждани. Ето защо обществото е чувствително към работата на структурите на държавната администрация, които то правилно отъждествява с държавата. Това ни провокира да изследваме държавната администрация на всички нива.
- Как се случи изследването?
- Като преподавател по редица дисциплини винаги съм проявявал научен интерес към процесите, протичащи в административните структури. Проучването, чрез което се събра информация за изчисляване на индекс на административния капацитет, започна в началото на 2017 г. Тогава се обърнахме към 80 държавни администрации от всички нива за определяне на определен брой експерти, които да бъдат наши респонденти в предстоящото изследване, а по възможност и постоянни сътрудници при проучванията през следващите години, тъй като намеренията ни са всяка година да обявяваме на обществеността нивата на индекса. Изготвихме анкета, включваща 44 въпроса от различни области на административния капацитет. През 2018 г. отново направихме същото проучване и това ни даде възможност да отбележим динамиката в стойностите.
- Срещнахте ли трудности при комуникацията с администрацията и какви?
- Няма да бъда откровен ако кажа, че всички ръководители на администрациите, съставляващи съвкупното понятие „държавна администрация“ са много щастливи от това, че някой ги пита за дейността им. Повечето бяха отзивчиви и аз им благодаря. При други се наложи да се свързваме многократно, за да ги убедим, че няма нищо страшно и не искаме от тях някаква квалифицирана информация, а публичност и прозрачност на различни аспекти от начина им на управление.
- Споделете генералните изводи от проучването.
- Генералният извод е, че според нашата оценка, административният капацитет на държавната администрация се оценява малко над средната, т.е. ако приемем, че има четири състояния – незадоволително, задоволително, добро и много добро - капацитетът е добър, но с малко над задоволителния. Друг извод е, че структурите на централната администрация демонстрират малко по-добър капацитет от тези на териториалните администрации, както и че големите общини са с по-добър капацитет от средните, а пък те – от малките. Това може би е очаквано и без да се правят специални изследвания, но ние очертахме и конкретните области, в които едни администрации са по-добри, а други – изостават. Като цяло, по-високи са оценките, свързани с планирането на дейността, бюджетния процес, вътрешната комуникация между служителите и отделите, наличието на вътрешни правилници и разписани процедури за основните работни процеси, както и осигуряването на достъп до обществена информация. Ниски са оценките, показващи висока степен на финансова и организационна зависимост от централната власт, на финансовото здраве, на практиката по определяне цените на публичните услуги и на регистрирането на нарушения при спазването на етичните норми в администрацията. Регистрира се повишаване на административния капацитет за 2018 г. спрямо базисната 2017 с 4,18 процента.
- Вие сте доктор по икономика, преподавател, ще коментирате ли какви са нагласите на студентите спрямо пазара на труда?
- За съжаление, моите впечатления са, че голяма част от студентите не са наясно с това какво ще работят след завършване и нямат ясна перспектива за бъдещето си. Но едва ли за това трябва да виним самите тях. Те знаят, че дипломата за висше образование им дава по-голяма възможност за работа, но малцина са тези, които се записват в даден университет и в конкретна специалност с ясното съзнание, че точно това им е необходимо за бъдещата им трудова реализация.
- Какво предпочитат те?
- Студентите предпочитат най-близкия, най-евтиния, най-лесно достъпния университет, в който да могат да учат и едновременно с това да работят, независимо от формата на обучение. Професията, която упражняват много рядко съвпада с изучаваната специалност, тя по-скоро е начин за текущо осигуряване на доходи, включително за заплащане на образованието им. По този начин напълно се срива идеологемата, че в пазарната икономика можем свободно да разкриваме висши училища, а конкуренцията ще отсее добрите от лошите. Пълна заблуда! В образованието няма свободна конкуренция. Дори записването в детските градини и в училищата също не става на основата на свободния избор, а на база на районирането. Реализацията на студентите на пазара на труда е един от основните критерии, имащи отношение към акредитационната оценка на университетите, а от там – и на финансирането им. Напоследък много се говори, че икономистите станали много, че не можели да се реализират по специалността и затова ще намаляваме държавния прием по икономика. Същото се твърди и за обучението в професионално направление „Администрация и управление“. Но питам: един студент, завършил икономика или администрация, който е станал хотелиер, ресторантьор, фермер или собственик на малка фирма, не се ли е реализирал по специалността? На него не са ли му нужни знания и умения по икономика и мениджмънт? Дайте да се разберем, икономистите не са само счетоводители и банкери. Да не говорим, че такова нихилистично отношение към двете специалности означава, че държавата нехае за това какви кадри ще постъпват в нейната икономика и в нейната администрация – подготвени по специалността или с друг профил. Защо даваме пари за последващо обучение и квалификация на държавните служители в структурите на държавната администрация, ако при тяхното назначаване няма значение дали имат предварителна подготовка по тази специалност? И ако свържем казаното тук с нашата основна тема, то ще намерим още едно обяснение защо административният капацитет на държавната администрация не е на това ниво, на което ни се иска да го видим.
- От една година навсякъде говорят за намаляване на административната тежест и на хората, и на бизнеса. Само чрез дигитализация на процесите ли е възможно да се случи?
- Електронното управление и дигитализацията са само едно и то наистина съществено средство за намаляване на административната тежест върху гражданите и за подобряване качеството на публичните услуги. Други механизми са обективно определяне на цените на тези услуги на базата на реалните разходи по предоставянето им, както изисква законът, повишаване компетентността на държавните служители и оптимизация на работните процеси. Не са много администрациите, които могат да покажат актуална калкулация на разходите, на базата на които е определен размерът на събираните от тях такси или на заплащаните от гражданите цени на публични услуги. Най-голямата общинска такса – тази за битовите отпадъци, не прави изключение. Да не говорим за по-малките, като например за издаване на удостоверения, на скици, за различни разрешения, за ползване на държавни и общински терени, за закупуване на тръжни документи и пр.
- Колко години ще са нужни, за да се направи едно изцяло електронно правителство?
- Изцяло електронно едва ли е възможно, пък и едва ли е необходимо. Но съвременните постижения на ИКТ трябва да се прилагат в полза на администрацията и на гражданите. Не е допустимо една държавна администрация да иска от гражданите документи, които се съхраняват в друга държавна администрация. Нито гражданите да си пазят 5 години хартиената вносна бележка за извършено плащане към държавния бюджет. Вижда се, че сайтовете на повечето администрации стават все по-отворени към гражданите, с възможности за подаване на заявления, на сигнали, за справки относно различни решения и пр. Те трябва да бъдат повече интерактивни, като дават възможност на гражданите да изказват мнения по определени дискусионни въпроси, да участват индиректно при аргументиране на дадено решение. Това е израз на пряката демокрация и трябва да се стимулира.
- Чиновниците в България наброяват над 100 хиляди, а заплатите им не спират да се увеличават с всяка година. Имаме ли нужда от толкова много административни служители?
- Аз не бих казал, че заплатите на административните служители са високи. Да, ако вземем осреднено за всички работещи в публичния сектор, където се причисляват и служителите от държавните предприятия, някои от които са естествени монополи, ако вземем различните регулаторни органи, комисии, БНБ и пр. сигурно ще излезе, че са високи. Но това няма нищо общо с масовия държавен служител. За сравнение, средната заплата в частния сектор е 1124 лева, а както всички знаем, тя реално е по-висока, защото не всички фирми плащат осигуровки върху реалната заплата. Колко от служителите например в една общинска или областна администрация могат да се похвалят с такава заплата? И това е проблем, защото вече трудно се намират специалисти, съгласни да работят в тези администрации за 600 – 700 лева. Минималната заплата се вдига няколко пъти през последните години, а техните са „замразени“ на едно ниво. Получава се парадокса, че заплатите на специалисти с висше образование в администрациите се доближават до тези на хигиенистките, назначени на минимална заплата. На глава от населението служителите в държавната администрация у нас не са повече от тези в други европейски страни и САЩ. Но у нас в администрациите има служители с обслужващи функции, които могат, и би трябвало да се аутсорсват на външни изпълнители, тъй като не са свързани с изпълнението на професионални дейности, типични за администрацията и не изискват специална квалификация. Ако броим всички служители, вкл. обслужващия персонал, може да излезе че нашата администрация е надута, но на практика не е. За това не бива съкращенията да са като някакъв процент от заетите, а да са свързани с реинженеринг на работните процеси и тяхната оптимизация.
- Защо е толкова бавен документооборотът между администрациите?
- Ще отговоря с пример – за да се попълни един контролен лист за извършване на някакъв разход в една администрация, той трябва да „обиколи“ около 4-5 служителя, които трябва да направят съответните проверки, да се подпишат и да го придвижат по-нататък. Те може да работят в различни кабинети, на различни етажи или дори в различни сгради. Всичко това страшно забавя процеса, да не говорим и че се трупа огромна бумащина. Решението е ясно – електронен документооборот, създаване и използване на електронни платформи, базирани на сървъри (облаци), изграждане на мрежи. Преди 2-3- години по един проект, финансиран от Оперативна програма „Конкурентоспособност“ разработихме такъв „облак“, обслужващ системите за финансово управление и контрол. Системата вече е успешно внедрена в няколко администрации, но все още има недоверие към възможностите на техниката. А може би не са достатъчно високи и възможностите на работещите с нея.
- Какво е бъдещето на българската администрация?
- Разработването на стратегии и програми за развитие на администрацията говори за съзнателен стремеж към нейното модернизиране и наличие на политическа воля за това. Но не е достатъчно. Трябва да има постоянен мониторинг на напредъка в постигането на набелязаните цели и нашите усилия за ежегодни изследвания на административния капацитет и неговото оценяване е една стъпка в тази посока. С моя екип сме амбицирани да продължаваме ежегодно да правим тези изследвания и да обявяваме какво е нивото на административния капацитет на държавната администрация у нас. Търсим партньори в лицето на други държавни структури като Институтът за публична администрация, социологическите агенции и др.
Нашият гост
Проф. Борислав Борисов е доктор по икономика и доктор на науките по администрация и управление. Преподавател е в Стопанската академия „Д. А. Ценов“, Свищов, в Международно висше бизнес училище и в други университети в страната. Лектор e към Института по публична администрация. Бил е зам.-кмет на Варна, председател на Общински съвет Свищов, експерт в 40-тото НС. Специализирал е в няколко института в САЩ и в Германия. На 22 март той ще представи своята книга „Административен капацитет на държавната администрация в България“.