Принципът на абсолютно върховенство на правото на ЕС не е заложен изрично в учредителните договори

Част от западноевропейския елит и брюкселската бюрокрация системно се стремят към пълзяща федерализация

През изминалата седмица полският конституционен трибунал удари звучен плесник на бюрокрацията в Брюксел. Отхвърли с категорично мнозинство (12 “за”, 2 “против”) натрапваната от наднационалната върхушка в ЕС теза, че правото на Съюза имало абсолютно върховенство над конституциите на държавите-членки.

Полските конституционни магистрати постановиха, че натискът на Европейската комисия по въпросите за назначаването на съдии излиза извън компетенциите на Съюза, тъй като Полша не е предоставила такива правомощия на ЕС с учредителните договори.

Извън политическите интерпретации, в очерталия се правен спор няма нищо ново. Традиционно Комисията и привържениците на федерализацията на ЕС претендират, че правото на Съюза има приемат над националните конституции и последната дума е на Съда на ЕС. Обратно, конституционните юрисдикции на държавите-членки по правило отхвърлят тази претенция. Последно, това стори германският КС на 5 май 2020 г, когато обяви актовете на Европейската централна банка по изкупуването на държавен дълг на страните-членки на ЕС за излизащи извън пределите на предоставената компетентност на Съюза. 

Напреженията и конфликтите между националните държави и наднационалната власт, търсенето на работещи баланси между суверенния национален правопорядък и наднационалното право са фундаментални въпроси на конституционните и политически дебати в Европа.

Ако излезем от машиналното повтаряне на школските клишета и брюкселоцентричните обяснения, че правото на ЕС имало абсолютно върховенство над Конституцията, защото така бил постановил Съдът в Люксембург, ще видим, че въпросът съвсем не е безспорен. Неслучайно, националните конституционни съдилища парират тази претенции. Истината е, че принципът на абсолютно върховенство на правото на ЕС не е заложен изрично в учредителните договори. И няма как да бъде, защото те създават “обединение на държави” (Verbund), а не федерална европейска държава.

Тогава откъде идва тази впечатляваща понякога със своята арогантност претенция на Брюксел? Лишени от автентична демократична воля за създаване на наднационална, федерализирана власт на ниво ЕС, по пътя на договарянето между суверенните държави-членки, част от западноевропейския елит и брюкселската бюрокрация системно се стремят към пълзяща федерализация и скрито изсмукване на суверенитет от националните държави. Основен инструмент в прокарването на този политически дневен ред е Съдът на ЕС. Има ли такъв мандат от държавите-членки Съдът на ЕС? Отговорът е категорично отрицателен. 

Компетентността на този Съд е формулирана в прословутото второ изречение на чл. 19, ал. 1 от Договора за ЕС, а именно: “Той осигурява спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите”. Тоест, държавите-членки са предоставили на Съда на ЕС чрез учредителните договори правомощието да следи за спазването на съюзния правопорядък при неговото тълкуване и прилагане. Не да дописва съюзното право, нито пък да чертае нови пропорции между суверенитета на държавите и предоставените от тях правомощия на институциите на ЕС. Принципите на европейското право са заложени в учредителните договори. Съдът на ЕС не може да изобретява нови правни принципи, които да надхвърлят или ограничават суверенната воля на държавите. Въпреки това обаче, Съдът на ЕС не се придържа към този мандат. Още с известното си решение Costa v ENEL през 1964 г. евромагистратите формулират принципа за върховенство на европейското право над националното, включително над националните конституции. По-късно, с Van Gend & Loos е прогласена и директната приложимост на европейското право. През 1970 г. Съдът отива още по-натътак като прогласява в International Handelsgesellschaft концепцията си, че вторичното съюзно право имало примат над националните конституции. Скритата федерализация и пълзящото завземане на юридически “територии” от националните държави продължава и с редица решения, в които Съдът определя учредителните договори като “конституционна харта” (вж. напр. Parti Ecologiste Les Verti v European Parliament от 1980 г.).

Неслучайно, тъкмо поради тази тенденция, се говори за “съдийски активизъм” на Съда на ЕС. С това понятие се обозначава дейността на съдии, които не правораздават, прилагайки стриктно правните норми, а ги дописват чрез разширителни тълкувания, с които прокарват определен политически и идеологически дневен ред.

Привържениците на федерализацията на ЕС говорят възторжено за тази практика на Съда на ЕС, определяйки институцията като “двигател на европейската интеграция”. Но от друга страна стои резонната критика, че Съдът се превръща от правоприлагаща в правотворяща институция, което излиза извън предоставената му от държавите-членки компетентност. В американската конституционна теория се изтъква дори, че подобно “съдебно изземване” на държавен суверенитет представлява заобикаляне на демократичните принципи и процедури, според които учредителните договори на ЕС са продукт на свободно договаряне между суверенни държави, които преотстъпват отделни свои правомощия на съюзните институции, а не им предоставят самостоятелна дискреционна власт, която да подчинява държавите. Неслучайно известният немски конституционалист и бивш президент на Германия Роман Херцог призова преди време във “Франкфуртер алгемайне цайтунг”: “Спрете Европейския съд”.

“Пълзящата федерализация” естествено среща решителен отпор на национално ниво. Емблематични за преодоляването на ерозията на националната държава, причинявана от съдийския активизъм на Съда на ЕС, са известните решения на германския конституционен съд Solange I и Solange II. В първото от тях, постановено през 1974 г, юрисдикцията в Карлсруе изрично прогласява, че има право на преценка на актовете на вторичното право на тогавашната ЕИО от гледище на основните права, гарантирани на гражданите в Основния закон на ФРГ. С други думи – върховенството на вторичното право на ЕС е ограничено. По-късно, през 1986 г., в Solange II германските магистрати потвърждават тази позиция, като я обосновават с тезата за конституционната идентичност, която не може да бъде подчинена на вторичното европейско право. Тази позиция е затвърдена с решенията по повод договорите от Маастрихт и Лисабон. Обобщено казано, германският Конституционен съд категорично заема позицията, че актовете на институции на ЕС, които са ultra vires, т.е. излизат извън предоставената им от държавите-членки компетентност (“дерайлирали актове”), могат да не се прилагат от националните власти, щом засягат ядрото на германския конституционен ред. Ключово значение за европейската интеграция има разгърната от магистратите постановка, според която накърняването на националната конституционна идентичност от страна на институциите на ЕС, е потъпкването на учредителната власт на народа.

В тези решения изрично се подчертава, че ЕС е “съюз от демократични държави”, в който държавите остават суверенни. И подчертава азбучната истина, че суверенните държави черпят своята легитимност от народа и участието им в международни общности и съюзи се основава именно на народната воля и може да се простира само в пределите, очертани от суверенния народ. В Kloppenburg германският съд припомня, че не Съдът на ЕС или Европейската комисия, а държавите-членки са “господари на учредителните договори”.

Тезата, че европейското право няма примат над националната конституция, е застъпвана повече или по-малко убедително и от конституционните съдилища на Испания, Италия, Литва, Полша, Унгария. Тази правна и политическа полемика ще продължи и занапред. От националните елити зависи дали ще съхранят оригиналния смисъл на европейската интеграция или ще предадат всичко в ръцете на една отдалечена от демократичния контрол на гражданите наднационална бюрокрация в Брюксел.

Всъщност, не е ли крайно време да се каже на висок глас, че Европейският съюз е създаден, за да служи на държавите-членки, а не обратното.