Договорът за ЕС може да бъде преразгледан при следващото разширяване

Общите за ЕС цели изискват централизиран процес на вземане на решения

ЕС има неизползван потенциал за емисия на дълг

Марио Драги е бивш президент на Европейската централна банка, бивш министър-председател и бивш управител на централната банка на Италия. Той е един от хората, които пряко с действията си като експерт и политик, са повлияли най-силно върху състоянието на еврозоната като цяло. Участието му започва още в периода на преговорите за създаване на паричния съюз в качеството му на министър на финансите. Неговите идеи са представителни за една от най-вероятните посоки за развитие на валутната зона. Тук представям обобщение на позицията му, изразена в лекция пред американското Национално бюро за икономически изследвания.

Анализът на Драги

Предизвикателство пред еврозоната остава наличието на национални фискални правила, които влияят върху постигането на наднационални цели.

Пътят към по-различен Европейски съюз, който включва фискален съюз, все още не е единственият възможен. (Липсата на фискален съюз и механизъм за трансфери при асиметрични шокове се приема като един от най-големите недостатъци на ЕС). Исторически погледнато общият бюджет се явява средство за постигане на конкретни цели в обществен интерес, но не и допълнение към паричната интеграция. Примери за това могат да бъдат посочени от Съединените щати, Германия и Канада и обикновено става въпрос за финансиране на войни.

Установяването на общи наднационални цели е важно условие, когато става въпрос за самостоятелно действащи държави. Настоящият момент представлява съсредоточаване на множество такива цели, свързани с екологичния и цифровия преход. Не по-маловажен е и геополитическият преход.

В настоящия си вид институционалната конструкция на ЕС не е добре пригодена за осъществяването на тези преходи. В Европа липсва аналогична програма на американския Закон за намаляване на инфлацията, който има за цел да повиши и насърчи екологичните проекти, да привлече чуждестранни инвестиции и да преструктурира веригите на доставки в полза на Съединените щати.

След като изтече срокът на действие на NextGenerationEU (фонд в размер 750 млрд. евро) все още не е предвиден фискален инструмент, който да го замени. Правилата за държавна помощ ограничават възможностите на държавните органи да провеждат активно зелена индустриална политика. Фискалните правила не предвиждат изключения за инвестиции в тази област. В резултат от това е възможна загуба на индустриалната база в полза на региони, които си налагат по-малко ограничения.

Налице са няколко възможности за реакция. Една от тях е облекчаване на правилата за държавните помощи и на фискалните правила, чрез които да се осигури възможност на отделните държави да финансират необходимите инвестиции. По този начин обаче вероятно ще се създаде фрагментация, тъй като държавите с по-голямо фискално пространство ще имат по-голяма свобода на действие при разходите спрямо останалите. Тази фрагментация не бива да се случва, когато има наднационална цел, която държавите не могат да постигнат сами. Например, проблемът с изменението на климата не може да бъде решен, ако Германия намали въглеродните си емисии по-бързо от Италия.

Единственият вариант, който позволява постигането на целите, е възможността да се предефинира ЕС в частта относно фискалната рамка и при процеса за вземане на решения. Понастоящем е активна дискусията за фискалните правила, докато тази за вземането на решения също може да стартира.

Предизвикателство пред еврозоната остава наличието на национални фискални правила, които влияят върху постигането на наднационални цели. Необходими са обаче правила, които позволяват антициклична политика спрямо местни шокове. Тези правила би следвало да улесняват публичните инвестиции. Същевременно обаче трябва да се гарантира средносрочната устойчивост на финансите на отделните държави, която е под въпрос предвид много високата задлъжнялост след пандемията. Все пак тези цели не е задължително да си противоречат.

Фискалната устойчивост изисква правилата да са автоматични и по-малко дискреционни. Никое правило обаче не може да предвиди всички възможни бъдещи ситуации и по-голямата автоматичност ще е за сметка на възможностите за реакция спрямо бъдещи шокове. Надеждните правила, от своя страна, изискват корекция в рамките за не твърде продължителен период. Необходимите инвестиции днес ще надхвърлят живота на правителствата и изискват поемане на дългосрочен ангажимент за разходи.

Европейската комисия се опита да намери компромис чрез правило за разходите, което е свързано със средносрочната траектория на държавния дълг. Правилата за разходите се съобразяват с неочакваните приходи по време на подем и дават възможност за провеждане на стабилизираща фискалната политика, докато се премине към следващия период от бизнес-цикъла. При държави, които предприемат инвестиции, може да се удължи периодът, през когото траекторията на дълга трябва да започне да намалява. Това ще се отрази неблагоприятно върху автоматизма и вероятно върху приложимостта им.

Фискалните правила не могат да са достатъчно надеждни без ясно дефиниране докъде се простират фискалните правомощия. Автоматичните правила са еквивалентни на прехвърляне на правомощия към центъра и могат да функционират само ако са съпроводени с изразходване на повече средства от центъра. Подобна е ситуацията в Съединените щати, където правомощията на федералното правителство позволяват използването на негъвкави фискални правила за отделните щати.

Балансираните им бюджети са надеждни благодарение на фискалните трансфери и правенето на разходи за общи проекти на федерално ниво, което им дава възможност да се справят с непредвидени разходи и да финансират общи цели. Този механизъм едва ли е възможен за цялостно приложение в ЕС, но частичното му използване би било полезно.

Извършването на някои инвестиционни разходи, необходими за постигането на общи цели на федерално ниво, изисква използването на фискалното пространство. Асиметричното фискално пространство в Европа, при което някои държави имат възможност да харчат (много) повече от останалите, не дава оптимален резултат, когато трябва да се постигнат общи цели, свързани с климата или отбраната. Ако някои държави могат да харчат относително свободно за тези цели, а други нямат тази възможност, тогава мултипликаторът на разходите е по-нисък, тъй като никой самостоятелно не може да постигне посочените цели.

Емисията на общ дълг за финансиране на такива инвестиции би могла да разшири колективното фискално пространство. Цената на финансиране, която плаща ЕС, е по-ниска от среднопретеглената цена на финансиране на отделните държави членки и е почти равна на тази за финансовия механизъм, въпреки че последният разполага с толкова внесен капитал, че е способен да изкупи обратно 70% от емитираните от него облигации по номинална стойност. Това предполага значително доверие от страна на инвеститорите в способността на ЕС да генерира приходи от всяка държава участник за обслужване на съществуващия дълг. Следователно е налице неизползван от ЕС потенциал за емисия на междинен дълг с по-ниска цена на финансиране.

Прехвърлянето на повече задачи на федерално ниво би изисквало доверие сред държавите членки в способността и почтеността на националните власти да изразходват общи средства. То ще наложи съизмерима промяна във фискалните правила в посока по-малка гъвкавост. При равни други условия, емисията на дълг на равнище ЕС ще намали капацитета за обслужване на национални дългове. Високо задлъжнелите държави ще трябва да използват общото фискално пространство, финансирано от общи приходи, да подобрят перспективите пред своите икономики чрез по-висок растеж.

Все още са налице ограничения в по-нататъшното придвижване на тази посока, не само защото цената на финансиране за ЕС е по-висока от тази на най-дисциплинираните държави. Това означава, че повече общи дългове могат да се разглеждат като форма на несанкциониран фискален трансфер. За момента се извършват технически промени в рамката на еврозоната с надеждата, че политическите ще ги последват. Този подход е донякъде успешен и по принцип прави ЕС по-силен. Разходите обаче са високи, а напредъкът е бавен.

Другата възможност е продължаване на същинския политически процес, при която крайната цел е ясна още от началото и е одобрена от избирателите под формата на промяна в Договора за ЕС. Този вариант беше изпробван веднъж с предложената европейска конституция и не се осъществи, след което политиците повече не се осмеляват да го използват, но все още има надежда за стъпки в тази посока. Вероятното скорошно разширяване на ЕС ще даде възможност Договорът да бъде преразгледан. Това е необходимо, за да не се повтарят грешките от миналото като се разшири периферията, без да се подсили центърът. Това би осигурило естествен синхрон между споделените цели, колективното вземане на решения и фискалните правила.

Промените в Договорите трябва да започнат с признаването на увеличен брой споделени цели и необходимостта от съвместното им финансиране. Те изискват различна форма на представителност и централизиран процес на вземане на решения. При такава ситуация създаването на по-автоматични фискални правила изглежда вече по-реалистично. Европейците днес са по-готови, отколкото са били преди 20 години, да поемат по този път, защото сега те разполагат със само три възможности: парализа, изход или интеграция.

Гражданите са все по-чувствителни към външните заплахи, не само поради войната в Украйна, и това прави парализата все по-нежелана. Изходът беше приложен на практика от Великобритания и дали това є донесе нетни ползи е силно дискусионно. Така относителните разходи за по-нататъшна интеграция изглеждат по-ниски.

Стратегиите, които осигуряваха просперитет и сигурност в миналото - разчитане на Съединените щати за отбраната, на Китай за износа и на Русия за доставките на енергийни ресурси вече не са приемливи. Предизвикателствата, произтичащи от климатичните промени и миграцията, показват само още по-голямата необходимост от повишаване способността на Европа да действа.

Тя обаче зависи от прегледа и промените във фискалните правила на ЕС.