Основа за това може да бъде действащата уредба по Закона за защита при бедствия

При бедственото положение няма място за ограничения на основни права и безконтролна власт

Министър-председателят Бойко Борисов обяви в събота, че се търсят правни механизми за отмяна на извънредното положение, но при запазване на определени ограничителни мерки за справяне с епидемията. Кога е безопасно да се въведат по-облекчени мерки, естествено могат да кажат медицинските експерти, но от правно и управленско гледище, механизми за облекчен режим има. Това е възможно при подходящо адаптиране на действащата законодателна уредба, като се използва за основа Закона за защита при бедствия. За какво става въпрос и каква ще бъде разликата, ако бъде въведено бедствено положение вместо извънредно?

Вече повече от месец е в сила обявеното на 13 март извънредно положение. Това стана по конституционен ред - с решение на Народното събрание по предложение на правителството. Както пояснихме още тогава на страниците на „Труд“, разглеждайки същността на конституционния институт на извънредното положение, с това България навлезе в непознати води. Конституцията предвижда „кой“ и „как“ обявява различните режими на извънредност „положение на война“, „военно положение“ и „извънредно положение“, но тяхното съдържание и алгоритъмът, по който действа държавата в такива ситуации, е оставен изцяло на текущото законодателство. И ако за войната и военното положение основанията изглеждат по-ясни, защото за обявяването им е необходимо наличието на обективни факти - война или опасност от въоръжено нападение, то за извънредното положение не е така.

По този въпрос уредбата е частична и непълна - в Закона за отбраната и въоръжените сили е предвиден милитаризиран модел на реакция при възникнала „военно-политическа криза“, а в Закона за противодействие на тероризма - извънредно положение при терористични заплахи, в което централна роля имат службите за сигурност и МВР. Няма обаче законова уредба за други видове опасности, които могат да доведат до спешна необходимост от превключване на държавата на авариен режим, т. е. от въвеждане на извънредно положение. Липсва цялостна нормативна уредба на граждански модел на реакция на властите в извънредни ситуации, съобразен с вида на опасността. В конституционноправната доктрина е изяснено, че парламентът има правомощия да въведе извънредно положение и на основания, различни от сега уредените в цитираните закони. А също - че може да приема закони с временно действие, които уреждат конкретни мерки за срока на извънредното положение, с които се реорганизира функционирането на висши държавни органи и се ограничават основни конституционни права.

Този правен модел за държавна реакция, изведен от конституционната теория, беше приложен на практика от властите в днешната ситуация на световна пандемия - решение на парламента плюс специален закон с извънредни мерки. Това беше уместен ход, не само защото навсякъде в света реагираха аналогично, а защото без режим на извънредно положение нямаше да могат да се въведат мерки като например ограничаване на функционирането на съдилищата, на нотариалната дейност, спиране на изпълнителни производства, временни модификации на трудови, търговски и кредитни отношения и пр.

Надеждата е, че епидемичната ситуация ще се подобри и тогава извънредното положение неминуемо ще трябва да бъде отменено. Заедно с това обаче медицинските експерти в цял свят са единодушни, че до откриването на ваксина срещу COVID-19 ще са абсолютно задължителни предпазни мерки и социална дистанция, защото опасността от нови вълни на заразата е реална. С други думи, опасността, която е станала основание за въвеждането на извънредно положение, няма да е напълно преодоляна. Това налага да се помисли за модела, по който ще действат определени ограничителни мерки след извънредното положение. При това, като се държи сметка, че един от най-важните международни стандарти за режима на извънредното положение задължава държавите да отменят безусловно всички извънредни мерки след отмяната на извънредното положение, а не да ги „нормализират“, като част от рутинното законодателство.

Разумният и легитимен подход от гледище на теорията и практиката на конституционния институт на извънредното положение е да се обмисли междинен, преходен период след извънредното положение, в който временно да действат облекчени защитни мерки до пълната нормализация на ситуацията. Основа за такъв преходен период може да бъде действащата уредба по Закона за защита при бедствия, който урежда обществените отношения, свързани с осигуряването на защитата на живота и здравето на населението, опазването на околната среда и имуществото при бедствия. Легалната дефиниция за „бедствие“ включва три елемента: а) значително нарушаване на нормалното функциониране на обществото, което има негативни последици за живота или здравето на населението, имуществото, икономиката и за околната среда; б) това състояние да е предизвикано от природни явления и/или от човешка дейност; в) невъзможност ситуацията да се предотврати, овладее и преодолее с обичайните средства.

В настоящата ситуация с коронавирусната епидемия са налице и трите елемента. Неслучайно, цитираният закон изрично включва в обхвата на понятието „бедствие“ и „масови заболявания от епидемичен характер“ (чл. 1 и 2 във връзка с пар. 1, т. 1 Допълнителните разпоредби). В чл. 19, т. 14 пък са посочени като дейности по защита на населението „ограничаване на разпространението и ликвидиране на възникнали епидемични взривове, епидемии и епизоотии от заразни и паразитни болести“.

Законът позволява определен кръг защитни и ограничителни мерки, които се въвеждат при обявено „бедствено положение“. Това е режим за справяне с кризисна ситуация, който е значително по-облекчен от конституционния институт на извънредното положение, обявено от Народното събрание по чл. 84, т. 12 КРБ. С него се урежда взаимодействието и координацията на държавните органи, местното самоуправление, организациите и гражданите по повод на „бедствено положение“. Същностната отлика между „бедствено положение“ и „военно или друго извънредно положение“ е в интензитета мерките и компетентните органи по обявяването им.

При бедствено положение мерките не могат да засягат основните конституционни права, както предвижда чл. 57 от Конституцията за извънредното положение. При бедствено положение се включва в действие „единна спасителна система“, която обхваща централни и местни органи, спешната медицинска помощ, здравни и лечебни заведения, а при необходимост и въоръжените сили и дори търговски дружества и еднолични търговци. В зависимост от териториалния обхват, бедственото положение се обявява от Министерския съвет по предложение на министъра на вътрешните работи, от областните управители или от кметовете на общини. Определен е редът за създаване и функциониране на национален и местни щабове. Въведена е и фигурата „ръководител на операцията“ с разписани функции и правомощия, като при бедствия с национален мащаб такъв се назначава със заповед на министър-председателя. Контролът по мерките се осъществява от министъра на вътрешните работи и ръководителя на операцията.

За съжаление, Законът за защита при бедствия е фрагментарен. Въпреки, че включва епидемиите в своя обхват, той съдържа алгоритъм за действие на властите главно при природни бедствия, аварии и катастрофи, но не и при емидемии. Понастоящем централна роля в този закон се отрежда на МВР, вътрешния министър и противопожарната охрана, което не е адекватно за епидемиите.

Ето защо, на необходимостта от защитни мерки след извънредното положение, може да се отговори с промени в Закона за защита при бедствия, насочени към открояване ва ролята на министъра на здравеопазването, уреждане на законово ниво на функциите на националния щаб за борба с COVID-19 и създаване на по-ясен институционален механизъм за реакция, съобразен със спецификата на една епидемия.

Другият важен въпрос, който възниква за преходния период след извънредното положение и преди възстановяването на нормалния обществен ритъм, е уреждането на последиците от извънредните мерки, въведени по силата на закона за извънредното положение. Във връзка с мерките за социалната дистанция и налаганите от нея промени в организацията на работа, срокове и други процедурни особености в дейността на държавни органи, банки, нотариуси и пр., е добре да се приемат законови текстове било в Закона за защита при бедствия, били в специален ad hoc закон за уреждане на последиците от извънредното положение.

Във всички случаи, за разлика от режима на извънредно положение, при бедственото положение няма място за ограничения на основни права, за дискреционна и безконтролна власт, а институциите и парламентарната демокрация трябва да функционират пълноценно.