Няма работеща конституционна система, която да предвижда и осигурява абсолютна независимост на която и да е от трите власти

В последния работен ден (02.02.2023 г.) на 48-то Народно събрание депутатите от ГЕРБ-СДС сезираха Конституционния съд с искане за даване на задължително тълкуване на чл. 117, ал. 2 от Конституцията. Точният въпрос е: „В понятието „независимост на съдебната власт“ (чл. 117, ал. 2, изречение първо), освен независимост на съдебната власт от другите две държавни власти - законодателна и изпълнителна, и функционалната независимост на всеки отделен съдия, съдебен заседател, прокурор и следовател (чл. 117, ал. 2, изречение второ), включва ли се и институционална, организационна и йерархична независимост между трите органа, включени в системата на съдебната власт - съд, прокуратура и следствие?“.

Понастоящем понятието „независимост на съдебната власт“ се схваща в две значения. Първото значение е като принцип на организация и функциониране на „третата“ (съдебна) власт. В това си значение говорим за проявление на хоризонталното „тройно“ разделение на властите по смисъла на чл. 8 от Конституцията. Второто значение на независимостта е като независимост на отделния магистрат (вкл. и съдебен заседател, в случаите, в които участват в съдебен състав), когато упражнява своите правомощия. С това искане, сега депутатите от ГЕРБ-СДС искат да се изведе и едно трето значение – как всяко едно звено (съдилища, прокуратура, следствени органи) има независимост в рамките на съдебната власт.

При преценка за допустимост на искането следва да се отчете натрупалата се през изминалите десетилетия практика на Конституционния съд.

На първо място, Конституционният съд преди 20 години с Решение 3 (от 2003 г.) тълкува понятието „форма на държавно управление“ по смисъла на чл. 158, т. 3 от Конституцията разширително. Това понятие се определя не само от характера на държавата като парламентарна или президентска република или монархия. В него се включва и изградената от Великото народно събрание чрез редица конституционни текстове, които доразвиват парламентаризма, система от висши държавни институции – Народно събрание, президент и вицепрезидент, Министерски съвет, Конституционен съд и органите на съдебната власт (Върховен касационен съд, Върховен административен съд, прокуратура, следствие и Висш съдебен съвет), тяхното съществуване, мястото им в съответната власт, организацията, условията, начина на формиране и мандата им.

Във формата на държавно управление се включват и възложените от Конституцията на тези институции дейности и правомощия, доколкото с изменението им се нарушава балансът между тях при съблюдаване на основните принципи, върху които е изградена държавата – народен суверенитет, върховенството на Основния закон, политически плурализъм, разделението на властите, правовата държава и независимостта на съдебната власт.

На второ място, само две години по-късно, на Конституционния съд (с Тълкувателно решение № 8 от 2005 г.) му се налага да смекчи позицията си относно съдържанието на промени във формата на държавно управление в Основния закон, концентрирани в рамките на съдебната власт и насочени към прецизиране на отделни функции на нейните органи, поставяне на акценти или уточняване на техни правомощия или наименования, както и взаимодействието им в определени аспекти с институции на другите власти.

Основният закон на държавата от 1991 г. въвежда нов конституционен модел на съдебната власт, като установява основните ѝ характеристики в Глава шеста. Единствено тук учредителната власт използва определящия функционален момент - осъществяваната съдебна власт чрез системата от органи - съдилища, прокуратура и следствие - като критерий за наименование на Главата. (В другите случаи е изведен органът, чиято организация и дейност се уреждат /Народно събрание, президент на републиката, Министерски съвет/.) Цялостният анализ на разпоредбите от Глава шеста на Конституцията, който прави Конституционния съд в Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. показва, че по волята на Великото Народно събрание в осъществяването на съдебната власт, макар и с различна степен на интензивност на правната защита, служейки си с различни методи и постигайки в крайна сметка различен правен ефект, участват три категории органи - съдилища, прокуратура и следствени органи. Те не са и не могат да бъдат равнопоставени. Конституционната рамка определя за всеки от тях различна функция и всеки от тях с различен интензитет и с различни средства осигурява реализацията на съдебната власт. Основополагащите конституционни характеристики, установени в чл. 117, разпростират обаче своето значение върху цялата Глава шеста. Водеща сред тях е независимостта на съдебната власт. Чрез този принцип е гарантирана нейната независимост, но същевременно тази независимост е обективно ограничена чрез конституционния текст.

При осъществяване на своите функции съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите се подчиняват само на закона (чл. 117, ал. 2 от Конституцията), но той е такъв, какъвто го е приело Народното събрание и именно неговата практическа реализация се осигурява чрез функционирането на съдебната власт. Ако основополагащите конституционни характеристики, визирани в чл. 117, се отнасят до съдебната власт в нейната цялост, следващите разпоредби на глава шеста уреждат спецификата относно трите категории органи, очертават най-общо и по необходимост с висока степен на абстрактност конституционната рамка за тях в организационен и функционален аспект. Доразвитието на тази уредба е в устройствения закон за съдебната власт и в процесуалните закони.

На трето място, в организационен аспект съдилищата са в основата на съдебната власт, а във функционален - тяхната дейност е най-същественото и решаващо нейно проявление. Чрез правораздавателния акт на съдилищата се решава правен спор, с което спорното става безспорно и по този начин чрез тяхната дейност се осигурява най-интензивната и категорична правна защита на гражданите, юридическите лица и държавата. Във всички конституционни модели съдилищата са основен (а в някои и единствен) носител на съдебната власт. В действащата Конституция на Република България това качество на съдилищата, без да е провъзгласено изрично, е неоспоримо. 

Две от разпоредбите на Глава шеста от Основния закон са посветени на прокуратурата. Член 126 урежда организацията и структурата ѝ, а чл. 127 – основната функция, правомощията и способите, чрез които тя реализира тази функция да следи за спазването на законността. Прокуратурата е елемент от системата на съдебната власт и е относително самостоятелна. Според Конституционният съд (Тълкувателно решение № 2 от 2017 г.) изискването на чл. 126, ал. 1 от Конституцията структурата на прокуратурата да е в съответствие с тази на съдилищата означава задължително създаване на прокуратури, съответстващи по вид и степен  на изброените в чл. 119, ал. 1 от Конституцията съдилища. Това изискване не съдържа задължение за съответствие на териториалните звена на прокуратурата с тези на съдилищата.

Единственият конституционен текст, специално посветен на следствените органи, е разпоредбата на чл. 128. В него действащата Конституция не урежда вида и структурата на тези органи и за разлика от съдилищата и прокуратурата тук и в останалите текстове на Глава шеста не си служи с обобщено понятие за обозначаването им именно като система от органи. В тази конституционна рамка и съобразно чл. 133 от Основния закон в последните години действаха, законодателно уредени чрез ЗСВ и НПК, различни организационни модели - от силно централизирана, през силно децентрализирана система на следствените органи до присъединяването им към окръжните прокуратури като отдели. Член 128 от Конституцията определя функцията на тези органи - те осъществяват предварителното производство по наказателни дела. А създаване на структура на следствените органи, не е промяна във формата на държавно управление, а този въпрос е от компетентността на Народното събрание. Поради това искането е недопустимо и не се налага конституционната юрисдикция да тълкува разпоредбата на чл. 117, ал. 2.

В заключение, трябва да се напомни на бившите вече депутати, че няма работеща конституционна система, която да предвижда и осигурява абсолютна независимост на която и да е от трите власти или на отделни техни звена, защото необходимото равновесие се постига чрез сътрудничество и взаимодействие между тях, а не само чрез взаимното им възпиране (контрол).