Най-много държавни служители има в общинските администрации

Думата „чиновник“ предизвиква смесени чувства в хората. Тези, които са се сблъсквали с лошо обслужване в администрацията, биха казали едно за тях, а тези, които работят пряко с тях - друго. Но въпросът е не дали чиновниците успяват да угодят на всички, а как си вършат работа. Именно това изследва проф. Борислав Борисов - административния капацитет у нас. Индексът изследва 55 администрации, на които са зададени 56 въпроса в няколко области. Какво показва проучването, вижте сами в отговорите на професора, който той даде за „Труд“:

- Професор Борисов, каква методика за изследване на административния капацитет прилагате? 
- За поредна година екип от Стопанска академия „Д. А. Ценов“ с подкрепата на Института по публична администрация осъществихме цялостно изследване на административния капацитет на държавната администрация с данни от изминалата 2019 година. Направеният анализ по съставни показатели на капацитета и по отделни групи администрации дава възможност на държавните органи, да се ориентират на централно и на местно ниво и къде да насочат своите усилия, за да постигнат целите за модернизиране на администрацията, заложени в редица стратегически и програмни документи. Проучването е проведено сред 55 администрации, на които са зададени 56 въпроса в областите финансова и организационна самостоятелност, стратегическо и оперативно планиране, регулативни практики, финансов контрол, бюджетен процес, цени на публичните услуги, управление на риск. Разпитахме ги и за публично-частно партньорство, управление на персонала, управление на работни процеси, системи за самооценка, работа с медии и заинтересовани лица, прозрачност, противодействие на корупция, защита на личните данни. Имаше въпроси и за осигуряването на равни възможности на хора с увреждания и електронно управление. Всички въпроси са формулирани на базата на изискванията към държавната администрация, поставени в национални стратегически и нормативни документи.

- Какво показват данните?
- Данните показват високи оценки на капацитета по отношение на спазването на бюджетните процедури, управлението на човешките ресурси, стратегическото и оперативно планиране. Но средни са оценките за въвеждането на електронното управление и защитата на личните данни, а ниски на финансовия контрол, въвеждането на антикорупционни мерки, прилагането на модерни системи за управление в т. ч. и управлението на риска. Последното е една област, която е от изключителна важност за държавната администрация и ако не се прилагаше формално на много места, щеше да даде възможност да се избегнат редица екологични, водни, инфраструктурни, мигрантски, здравни, социални и др. кризи или поне по-лесно да се преодолеят.

- В сравнение с предходните години?
- По възприетата скала от 1 до 4 средната оценка на всички компоненти на административния капацитет за всички групи администрации е 2,8444, което е над средната. Това говори за добър административен капацитет, но все още далеч от много добрия. При миналогодишното изследване на административния капацитет на държавната администрация, неговите стойности за 2018 г. бяха изчислени на 104,42 при база 100 за първата година откакто се прави такова изследване, а именно 2017-а. Индексът на административния капацитет на държавната администрация за 2019-а беше изчислен на 102,87q или той е по-висок от регистрирания през базисната 2017 година, но малко по-нисък в сравнение с предходната 2018 година. Повишение на оценките на административния капацитет отбелязват министерствата, държавните агенции и комисии и някои специализирани териториални администрации, а намаление - изпълнителните агенции, общинските и областните администрации.

- Какви слабости открихте?
- Ниски оценки се дават за това, че администрациите нямат разработени планове за кариерно развитие, което поставя служителите в голяма политическа и административна зависимост от ръководството, отново се отбелязва недостиг на финансови средства, а повечето администрации нямат стажантски програми и не приемат студенти на стаж. Голямата част от тях не прилагат някоя от познатите системи за самооценка на дейността. Също така, повечето администрации не попълват контролни листи за повече от 4 работни процеса, които са една от основните форми за осъществяване на предварителен контрол. Необходимо е да се припомни, че Законът за финансово управление и контрол изисква контролните системи да обхващат всички структури, програми, дейности и процеси в администрацията. Ниски са оценките и на готовността на администрациите да прилагат разнообразни форми на публично-частни партньорства и да аутсорсват дейности на външни изпълнители. Това впрочем, лесно се забелязва, ако се направи сравнение с практиката на развитите западни страни, а тук се констатира и от мненията на респондентите, което означава, че се осъзнава като проблем. Обезпокоително е, че повечето администрации дават ниски оценки на своята практика по прилагане на антикорупционни мерки (2,25) и отговарят, че спазват антикорупционното законодателство на България, но не са въвели други мерки за борба с корупцията.

- Един от най-задаваните въпроси е твърде много ли са държавните служители?
- В различни публикации в медиите може да се видят всякакви интерпретации на темата за броя на държавните служители, повечето от които неверни, тъй като техните автори не уточняват най-важното - кои категории служители и от кои икономически дейности се вземат предвид. Ако вземем предвид само заетите в държавната администрация, те са 141 784 души, това прави малко над 6% от всички наети лица в страната. Тук обаче се включва армията - малко над 24 000 души и МВР - малко под 24 000 души. Без тях заетите в администрацията през 2019 г. са били 98 711 души или 4,4%. Ако вземем предвид всички работещи в обществения сектор, който включва заетите във всички икономически дейности, в т. ч. транспорт, образование, социални дейности, здравеопазване, култура и др., които не са частни, а държавни или общински дружества и организации, то техният брой е 532 092 души или 24% от всички заети лица у нас. Това е съпоставимо с другите страни, като е повече отколкото в Германия, Люксембург, Нидерландия, Португалия и Испания, по-малко отколкото в Швеция, Дания, Финландия и приблизително толкова, колкото е в Литва, Франция, Унгария и Естония. Това означава, че не може да се говори за големи фрапиращи разминавания в относителните дялове на заетите в обществения и в частния сектор в България, спрямо средноевропейските равнища.

- В кои администрации има най-много чиновници? А има ли сфери с дефицити? 
- Най-много чиновници има в общинските администрации - 35%, но те са и най-голям брой - 265. 25% са заетите в различни административни структури към Министерския съвет - национални агенции, институти, служби и ведомства. В самите министерства са заети малко над 7% от всички държавни служители. Не може да се каже дали това е много или малко, не може да се прави и произволна съпоставка с други държави, тъй като административното деление в отделните страни е различно, някои имат второ ниво на местно самоуправление, различни са и нормативно утвърдените им функции. Затова по-важно е да гледаме не броя на чиновниците, а как те се справят със своите задължения, как постигат целите, заложени в национални стратегически и програмни документи и каква е степента на удовлетвореност на гражданите и бизнеса от тяхната работа.

- Какви съвети бихте дали на администрациите, за да подобрят капацитета си?
- През настоящата 2020 година изтича програмният период на няколко стратегически документа, целящи модернизацията на държавната администрация, а именно Стратегията за развитие на държавната администрация 2014-2020, Стратегията за развитие на електронното управление в Република България 2014-2020, Национална стратегия за киберсигурност „Кибер устойчива България 2020“, Стратегия за развитие на вътрешния контрол в публичния сектор на Република България 2018-2020, както и на Оперативна програма „Добро управление 2014-2020“, която е продължение на Оперативна програма „Административен капацитет“ и която от своя страна, ще бъде продължена през новия програмен период 2021-2027 година с Оперативна програма „Електронно управление“. Структурите на държавната администрация трябва да направят обстоен преглед на целите и мерките, записани в тези документи, и задачите, които произтичат от тях за техните администрации. Да си направят самооценка и сами да определят онези области, които трябва да доразвиват. В този смисъл, ако държавната администрация беше своевременно идентифицирала риска от настъпване на епидемиологични кризи и предварително беше планирала антикризисни мерки, може би в началото на пандемията щеше да бъде по-подготвена с медицински консумативи, медикаменти, апаратура и професионално подготвени медицински кадри. Но тези въпроси, както и реакцията на администрацията по отношение на социалните и икономическите последици от пандемията, ще бъдат във фокуса на следващото изследване на нейния административен капацитет за 2020 година, което ще се проведе през последните месеци на годината.

- От кои държави може да черпим пример?
- Изследването, което правим, е базирано на собствена методика, която не е прилагана в други държави, така че не могат да се направят преки международни сравнения. Все пак има едни проучвания на показателите за устойчиво управление (SGI) на Bertelsmann Stiftung, които обединяват анализа на ефективността на политиката, демокрацията и управлението в 41 държави от ЕС и ОИСР. Те показват, че в 14 държави от ЕС се наблюдава тенденция на спад на общия индекс на управлението (Естония, Хърватия, Латвия, Литва, Люксембург, Унгария, Нидерландия, Полша. Португалия, Словения, Словакия, Финландия, Швеция). Само три държави (Италия, Кипър и Малта) показват по-съществено подобрение на способността си за изпълнение през последните 4 години, откакто е започнало използването на показателите. Данните са от документа „Качество на публичната администрация“ на сайта на Европейската комисия и се отнасят за 2016 година. Много би ми се искало да има единна методика, по която да се оценява административния капацитет за добро управление на всички държави-членки на ЕС, а и не само на тях. Това би могло да бъде добра идея за един бъдещ проект.

Нашият гост
Борислав Борисов е професор, доктор по икономика и доктор на науките по администрация и управление. Преподавател е в Стопанската академия “Д. А. Ценов”, Свищов и е лектор към Института по публична администрация. Бил е зам.-кмет на Варна, председател на Общинския съвет в Свищов, експерт в 40-ото НС. Специализирал е в няколко института в САЩ и в Германия.