Правителството се формира от и е политически отговорно пред парламента, но не е подчинено на него

„Късите“ парламенти заложиха на политическата целесъобразност, а не на правовостта в парламентарната дейност

Народното събрание е длъжно да спазва законите, които самото то е приело, но новините в последните седмици от Конституционния съд показват точно обратното.

Поредният пример е от сферата на енергетиката – Решение 16 от 2024 г. На 29.03.2024 г. на основание чл. 86, ал. 1 от Конституцията Народното събрание приема следното решение: „Възлага на министъра на енергетиката, в качеството му на упражняващ правата на едноличен собственик на капитала на „Български енергиен холдинг“ ЕАД („БЕХ“ ЕАД), респективно на „БЕХ“ ЕАД, да не разпределя дивидент от печалбата на „БЕХ“ ЕАД по годишния финансов отчет за финансовата 2023 г. в размер на 425 млн. лв., представляващ разликата между 1,225 млн. лв. (печалба по годишния финансов отчет за 2023 г., след данъчното облагане) и внесения дивидент от „БЕХ“ ЕАД по т. 5б и т. 6а от Разпореждане ?2 на Министерския съвет от 2023 г., изменено и допълнено с Разпореждане ?3, 4, 5 и 7 на Министерския съвет от 2023 г.“ (обн. ДВ, бр. 28 от 02.04.2024 г.).

На 08.04.2024 г. в Конституционния съд е образувано дело по искане на правителството за установяване на противоконституционност на Решението за възлагане на министъра на енергетиката, респективно на „БЕХ“ ЕАД, за неразпределяне на дивидент от печалбата на „БЕХ“ ЕАД за финансовата 2023 г., прието от Народното събрание на 29 март 2024 г.

На 03.10.2024 г. Конституционният съд обяви за противоконституционно посоченото Решение за възлагане на министъра на енергетиката, респективно на „БЕХ“ ЕАД, за неразпределяне на дивидент от печалбата на „БЕХ“ ЕАД за финансовата 2023 г., прието от Народното събрание.

Още в края на март т. г. беше ясно, че парламентарното решение, прието в 49-то Народно събрание, преди разпадането на „сглобката“, не е нито конституционносъобразно, нито законосъобразно (Закон за енергетиката, Закон за публичните предприятия, Закон за държавния бюджет за 2024 г.  и актове на Министерския съвет, приети в изпълнение на закони). 

Правят особено впечатление мотивите на Конституционния съд за обявяване на противоконституционност – нарушаване на разделението на властите между законодателната и изпълнителната власт и на правовата държава.

При възприета парламентарна форма на управление правителството се формира от и е политически отговорно пред парламента, но не е подчинено на него. Правителството е самостоятелен конституционен орган,  формира самостоятелно своята воля на основата на Конституцията и законите и трябва да действа в техните рамки (Решение 10 от 2021 г.). В случай на несъответствие между управленската преценка на правителството и волята на парламента, парламентът може да приложи конституционно установени способи на парламентарния контрол. Народното събрание не може със свое решение да прегражда пълноценното осъществяване на конституционно възложените по чл. 105 от Конституцията управленски функции на Министерския съвет и в частност оперативни управленски функции (Решение 10 от 2021 г.).

Конституционните разпоредби (чл. 87, ал. 2 и чл. 106) определят разпределението на отговорностите между законодателната и изпълнителната власт при изготвянето и изпълнението на държавния бюджет. Министерският съвет е отговорен за изготвянето и внасянето на законопроекта за бюджета, а Народното събрание – за неговото приемане. Тази система цели да осигури баланс между двете власти, като не позволява на една от тях да доминира над другата (Решение 6 от 2001 г.), от една страна, при прокарано разграничение в правомощията на двете институции, от друга. Народното събрание приема държавния бюджет (чл. 84, т. 2 от Конституцията), а отговорност на Министерския съвет е неговото предлагане, изпълнение и отчитане (чл. 87, ал. 2 и чл. 106 от Конституцията, Решение 10 от 2021 г., Решение 15 от 2022 г.). „В настоящия случай, вместо параметрите в бюджета [за 2024 г.] да бъдат изменени по инициатива на Министерския съвет и съответно гласувани и приети от Народното събрание, законодателната власт нарушава конституционната процедура, отнемайки правото на Министерския съвет, който с атакуваното Решение е лишен и от конституционното си правомощие да ръководи изпълнението на държавния бюджет по чл. 106 от Конституцията.“ (мотиви към Решение 16 от 2024 г.)

Решението на Народното събрание, което по същество представлява забрана за изпълнение на конституционни или законови правомощия от страна на правителството, е несъвместимо с принципа на законност (елемент на правовата държава) и представлява превишаване на правомощията на Народното събрание. Когато по този начин е въведена забрана изпълнителната власт да изпълни свои законови правомощия, без това да бъде предварително уредено с изменение или допълнение в закона, от който тези правомощия произтичат, Народното събрание превишава своята власт (Решение 15 от 2022 г.).

Конституционният съд е последователен в своята практика, че държавата е правова, когато се управлява според Конституцията и законите, а точното им прилагане и спазване се отнася за органите на законодателната, изпълнителната и съдебната власт, както и за всички правни субекти (Решение 22 от 1996 г., Решение ?1 от 2014 г.). Конституционният съд препотвърждава, че принципът на правовата държава е от съществено значение за упражняването на властта от всички държавни органи, включително и от Народното събрание. „Приетите от парламента актове, включително решенията, трябва да са в съответствие с Конституцията, както и с действащата в материята нормативна уредба (Решение 8 от 2022 г.). Решенията на парламента трябва да бъдат съобразени и с приетите от него закони, защото принципът на правовата държава означава упражняване на държавна власт на основата на Конституцията и в рамките на закони, които материално и формално ? съответстват (Решение 9 от 2016 г., Определение 8 от 2024 г. по к. д. 17/2024 г.).“

Принципът на правовата държава поставя изискване за предвидимост и последователност в законодателната дейност на Народното събрание. Не само коментираното Решение, но и цялостната дейност на поредица от легислатури, „нарушават както конституционната повеля за приемане на законите с две гласувания (чл. 88, ал. 1 от Конституцията), така и изискванията за предвидимост и качество на законодателния процес“ (Особено мнение на конституционния съдия проф. Янаки Стоилов по Определение 3 по к. д. ? 6 от 2024 г.).

Правовата държава е държава, в която има правна сигурност и стабилност в трайно и последователно законодателно регулиране на обществените отношения на управлението на държавата (Решение 1 от 2005 г., Решение 7 от 2005 г., Решение 3 от 2008 г., Решение 3 от 2017 г. и др.). В Решение 10 от 2012 г. Конституционният съд е посочил, че „предвидимостта на правното регулиране е признак на правната сигурност, а оттук – и на самата правова държава“.

В основата на правовата държава е Народното събрание да спазва принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност в законодателната си дейност. „Късите“ парламенти заложиха на политическата целесъобразност, а не на правовостта в парламентарната дейност. Не трябва да се уморяваме и да настояваме, че „Народното събрание е длъжно да спазва законите, които самото то е приело“ (мотиви към Решение 16 от 2024 г.).