Промените в Конституцията измениха баланса между институциите

Преамбюлът на Конституцията от 1991 г. прогласява решимостта на народните представители от VII Велико Народно събрание да прогласят своята решимост да създадат българската Република като „демократична, правова и социална държава“. Прави впечатление, че думата „демокрация“ не присъства в конституционния текст, а е част от конституционния проект за „демократична държава“.

Модерната демократична държава (като синоним на демокрация в съвременния смисъл на думата) е плод на революции (Американска и Френска) и реформи в страни от т. нар. Западен свят през XVII-XIX в. и е възприета като модел за подражание след Втората световна война в различните краища на света. Значителна част от присъщите на демократичната държава елементи намират място в основните закони на държавите и поради това говорим за „конституционна демокрация“.

Минималният набор от елементи, които политолозите считат, че трябва да бъдат налични, за да говорим за демокрация, са: плурализъм в обществото (вкл. политически); произвеждане на свободни, състезателни, честни и редовни избори; и не на последно място, адекватно политическо представителство, което можем да определим като политически партии в кондиция. 
В многобройната специализирана литература към тези минимално необходими елементи, обичайно се добавят и други като: разделение на властите и система от „баланси и противотежести“ между институциите; върховенство на правото; зачитане правата на човека и гражданина; зачитане на опозицията („другостта“ / политическо малцинство); политическа култура на конкуренция и сътрудничество между политическите субекти.

Внимателен прочит на конституционния текст показва, че Основния ни закон е демократичен по своята същност, защото институциите в българската държава трябва да се формират на основата на политическия плурализъм, да функционират при разделение на властите и при зачитане на върховенство на правото (правова държава).

Конституционната демокрация не се състои обаче от един уникален набор от институции (присъщ на всички държави). Има много видове демокрация по света и техните разнообразни национални практики произвеждат разнообразен набор от ефекти и последици. Разбира се, специфичната форма, която приема демокрацията в съответната държава, зависи от социално-икономическите условия в страната, както и от нейните публични институции и политически практики.

Промените в Конституцията от декември 2023 г. измениха баланса между институциите в политическия триъгълник „парламент-правителство-президент“. Основният аргумент бе „засилване на парламентарния характер на държавата“. Най-видимата част от тези промени са непрекъсваемостта на дейността на Народното събрание (парламента вече не се разпуска) и променена процедура на формирането на служебно правителство (от изключителна компетентност на държавния глава се трансформира в споделена компетентност с длъжностни лица, които преди това Народното събрание е избрало).

Критиките към променената процедура за формиране на служебно правителство се засилиха след оповестяване на Решение 13 от 2024 г. на Конституционния съд и отклоняване на искането за обявяване на противоконституционност на новата процедура. След отказа на държавния глава да назначи предложеното правителство от кандидатката за служебен министър-председател (19/08/2024), критиките прераснаха в през обвинения и хули в определянето им като откровено глупави или задълбочаващи кризата.

В горещия понеделник възникна един основен въпрос – може ли президентът да откаже да назначи предложения състав на правителство? Краткият отговор е: „Да“. По-обширният отговор се крие в Тълкувателно решение 2 от 2002 г. на Конституционния съд.

Конституционни разпоредби, намиращи се в Главата „Президент на републиката“, посочват правомощия на президента да назначава и освобождава от длъжност висши държавни служители (напр. ръководителите на дипломатическите представителства и постоянните представители на Република България при международни организации, висшия команден състав на Въоръжените сили), както и други държавни служители, определени със закон. Назначаването / освобождаването, което се реализира чрез издаването на указ, е обвързано с предварително дадено предложение на Министерския съвет.

Според Решение 13 от 1996 г. на Конституционния съд „наред с представителните си функции на държавен глава, президентът има редица реални правомощия в сферата на изпълнителната власт“ (напр. чл. 98, т. 6, чл. 100 от Конституцията).

Според чл. 129, ал. 2 от Конституцията („възстановена“ след Решение 13 от 2024 г. на Конституционния съд) председателите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд и главният прокурор се назначават и освобождават от президента на републиката по предложение на Висшия съдебен съвет. Разпоредбата се намира в Главата „Съдебна власт“. Използваният подход цели да се открои качеството на административни ръководители по върховете на съдебната власт, т.е. на тримата висши магистрати от качеството на практикуващ магистрат и да им се придаде допълнителна тежест и престижност.

Още от приемането на Конституцията през 1991 г. на президента е предоставена споделена компетентност при формирането на други държавни органи. Назначаването и освобождаването на висши длъжностни лица на конституционно (в широкия смисъл на думата – дипломатически представители, висшя команден състав на Въоръжените сили, административни ръководители в съдебната система) и на законово ниво включва в сложния си фактически състав „предложение“ и „издаване на указ от президента“. Предложението на Министерския съвет / Висшия съдебен съвет до президента на републиката за назначаване / освобождаване на висши държавни служители служи за осъществяване на взаимодействие между два конституционно определени органи на държавата. Предложенията на Министерския съвет / Висшия съдебен съвет са подготвителни, несамостоятелни актове – част от сложния фактически състав по назначаването и освобождаването на лицата с конституционно / законово предвиден статут. Конституцията установява споделена компетентност на президента с Министерския съвет / Висшия съдебен съвет в тези случаи. Президентът, казва Конституционния съд в Тълкувателно решение 2 от 2002 г., може да упражни своето право на преценка (дискреционна власт) по отношение на посоченото в предложението лице и да не издаде указа.

Формирането на служебното правителство след промените в чл. 99, ал. 5 на Конституцията предвиди споделена компетентност с висше длъжностно лице, избрано от Народното събрание (председателя на Народното събрание, управителя или подуправител на Българската народна банка, председателя или заместник-председател на Сметната палата и омбудсмана или негов заместник), което държавния глава е определил за кандидат за министър-председател на бъдещото служебно правителство. Президентът може да упражни своето право на преценка по отношение на конкретен кандидат за министър. А поради колективната инвеститура на правителството (назначаването на всички министри едновременно) и да не издаде указ.

Предсрочните избори са зад ъгъла. Но въпросът за адекватното политическо представителство в този конституционен момент и занапред ще продължи да стои (след изборите, когато и да са те), защото е спорно дали политическите ни партии са в кондиция. А това е от минимално необходимите условия за демокрация, функционираща конституционна демокрация.