Труд
Автор:
Димитър Чобанов, финансист
Сметната палата прие три одитни доклада, възложени от Народното събрание
Наскоро Сметната палата прие три одитни доклада, възложени от Народното събрание през юли, които обхващат управлението на публичните финанси от началото на 2020 г. до средата на 2026 г. Те са за Министерството на финансите, за социалните плащания и за Агенция “Пътна инфраструктура”.
При одита в МФ се установява, че нарастването на приходите зависи от временни и променливи фактори - инфлация, еднократни постъпления, дивиденти, а разходите растат по законово регламентирани автоматични механизми. “Веднъж повишени, разходите за персонал се интегрират трайно в базата на бюджета и не подлежат на последващо гъвкаво редуциране.” Така чрез държавен дълг се финансират текущи нужди вместо инвестиции.
От друга страна, нетният ефект от всички данъчни и осигурителни мерки за периода, от намалените ставки и облекчения до по-високите осигурителни прагове, е едва 23 млн. евро. Приходната политика като цяло е неутрална и проблемът е в разходите.
Сметната палата определя като фундаментален прехода от еднократни решения към законови формули за възнагражденията в цели сектори. Разходите за персонал по консолидираната фискална програма нарастват със 114% между 2020 и 2025 г., а делът им в БВП се увеличава от 9.4% на 10.7%.
Общият ефект от нормативните промени върху разходите за персонал е 7.4 млрд. евро. От тях 2.1 млрд. евро се дължат на механизма за отбрана и сигурност, който от 2025 г. обвързва заплатите в Министерството на вътрешните работи, Министерството на отбраната и още няколко структури със средната заплата за страната. В МВР разходите за персонал вече са над 92% от целия бюджет на министерството.
Образованието допринася с още 1.5 млрд. евро. Целта за заплатите на учителите е 125% от средната за страната, а с промените в Закона за висшето образование от 2024 г. средната заплата на академичния състав трябва да бъде поне 180% от средната. Минималната работна заплата добавя 1.04 млрд. евро, като автоматичният механизъм за нейното определяне като 50% от средната заплата е приет в началото на 2023 г.
Броят на щатните бройки в бюджетните организации нараства от 170.9 хил. през 2020 г. на 181.9 хил. през 2025 г., или с 6.5%, а заетите - със 6.3%. Разходите се удвояват не толкова защото се назначават повече хора, колкото защото се плаща все повече за всяко работно място.
С бюджета за 2026 г. действието на механизмите за МВР, отбраната и висшето образование е спряно за една година. Самите закони обаче остават непроменени. Сметната палата изрично предупреждава, че блокирането за една година “само отлага финансовия натиск” и създава предпоставки за рязък скок на разходите през следващите години.
Одитът в МФ показва и как се поемат ангажименти без осигурени пари. С бюджета за 2024 г. е стартирана инвестиционна програма за общините с индикативна стойност от 3.4 млрд. евро, но са платени едва 13%.
Програмата е разширена с бюджета за 2025 г. до 4.2 млрд. евро, но реално са изплатени още 423 млн. евро. Включването на проектите в програмата не се основава на единни критерии за оценка и приоритизиране.
Като цяло се изпълняват средно 78% от планираните капиталови разходи и одитът ги определя като “неформален балансиращ механизъм” за постигане на бюджетните параметри в края на годината.
В резултат касовият дефицит се увеличава от 1.8 млрд. евро през 2020 г. на 3.5 млрд. евро през 2025 г., като рязкото влошаване е през 2023 г., когато дефицитът нараства четири пъти. Дългът на сектор “Държавно управление” в края на 2026 г. се очаква да бъде над три пъти по-голям, отколкото през 2019 г., а платените лихви за първото полугодие на 2026 г. надхвърлят тези за цялата 2024 г.
Разходите за пенсии нарастват с 6.6 млрд. евро през 2025 г. спрямо 2020 г. или със 116%, при номинален растеж на БВП от 90% и намаляващ брой пенсионери. Покритието на разходите на държавното обществено осигуряване с осигурителни вноски се свива от 59.9% на 54.9%, а трансферите от държавния бюджет надхвърлят 6.1 млрд. евро през 2025 г.
Основните източници на натиска върху разходите произтичат от три решения. Първото е увеличението на тежестта на всяка година осигурителен стаж до 1.35 със служебно преизчисляване на всички пенсии от 25 декември 2021 г. Второто е от юли 2022 г., когато COVID добавката от 60 лв. е включена в размера на пенсиите и вместо законоустановеното осъвременяване с 6.1% пенсиите са увеличени с 10%. Третото е преизчисляването на старите пенсии от 1 октомври 2022 г., засегнало близо 900 хил. души.
Само за 2022-2024 г. трите мерки струват близо 1.5 млрд. евро, а преизчисляването добавя над 0.5 млрд. евро всяка следваща година, тъй като последващите осъвременявания по “швейцарското правило” се прилагат върху вече по-високата база.
Към това се добавя административното повишаване на минималната пенсия от 112 евро в началото на 2020 г. до 322 евро от средата на 2025 г., или с 187%. Според Сметната палата такова повишаване обезсмисля осигурителния принос, а осигурителната система се превръща в “мащабна държавна социална програма”.
Логиката на автоматичното нарастване се повтаря и при социалните плащания. От средата на 2023 г. базата за определяне на социалните помощи вече е линията на бедност вместо гарантирания минимален доход. Така тя нараства многократно и обхватът на правоимащите автоматично се разширява.
Плащанията по Закона за хората с увреждания нарастват от 235 млн. евро през 2020 г. на 439 млн. евро през 2025 г., докато броят на получателите се увеличава с 10%. От 2023 г. изтичащите решения на ТЕЛК и НЕЛК се удължават служебно до издаването на нови, което според одита разширява кръга на получателите. Пак през 2023 г. е въведена формула, при която уврежданията се сумират, а не се взима само най-тежкото, и броят на добавките за чужда помощ към пенсиите нараства с 27%.
Най-рязко е нарастването при личната помощ. Разходите за нея се увеличават от 103 млн. евро през 2020 г. на 644 млн. евро през 2025 г., или повече от шест пъти, а броят на ползвателите - от 26 хил. на 76 хил. Механизмът е регламентиран със закон, като възнаграждението на асистентите е фиксирано на 1.4 пъти минималната часова заплата.
Най-тежките констатации са в одита на АПИ. В предходна статия коментирах спора към коя година трябва да бъдат отнесени разходите на агенцията. За периода от 2020 г. до средата на 2026 г. агенцията е поела ангажименти за 9.3 млрд. евро при реално извършени разходи без тези за персонал от 5.8 млрд. евро, тоест с 60% повече и това не съответства на Закона за публичните финанси.
При финансовия одит на регионалното министерство (МРРБ) за 2025 г. със задна дата са признати неотразени задължения на агенцията за 769 млн. евро. Сметната палата е проверила какво би станало, ако те бяха отчетени навреме: таванът на новите задължения щеше да бъде надхвърлен през 2020 г., 2021 г., 2024 г. и 2025 г. Касовото отчитане не просто отлага разходите, а прикрива нарушаването на бюджетните ограничения.
По отношение на обществените поръчки докладът показва, че конкуренцията при възлагането губи смисъл заради това, което следва след него. По 213 договора за поддържане на пътищата са подписани допълнителни споразумения за 2.9 млрд. евро, което е 78% от тяхната прогнозна стойност. Когато обемът на договор може да се увеличи двадесет пъти след подписването му, конкуренцията е била за една поръчка, а изпълнението е на съвсем друга.
От края на 2023 г. насам са подписани 56 споразумения за индексация на цените заради инфлацията, с които стойността на договорите е увеличена с 562 млн. евро. Към момента на подписването им агенцията не е разполагала със средства и те не са били предвидени в бюджета. Според одита изменението на договорите няма законово основание. Освен това в агенцията няма писмени критерии кои изпълнители да бъдат плащани първи при недостиг на средства, което създава риск от “субективно приоритизиране на определени изпълнители”.
Недостигът се запълва с постановления на Министерския съвет. За одитирания период така са осигурени допълнително 1.08 млрд. евро, а половината от тях са през 2024 г. Според Сметната палата министрите на финансите и на регионалното развитие са били “своевременно информирани” за неразплатените задължения.
Отделно стои автомагистрала “Хемус”. Двата най-големи договора за нея, за общо 1.78 млрд. евро, са възложени без конкурентна процедура, чрез вътрешно възлагане на държавно дружество през 2018 г. и 2019 г. От предоставените аванси за 597 млн. евро към средата на 2026 г. са усвоени само 133 млн. евро.
На фона на тези констатации препоръките изглеждат скромни. Одитът в МФ завършва с една-единствена препоръка - да бъде разработена нормативна рамка за планиране и подбор на публичните инвестиционни проекти. Нищо не се препоръчва за автоматичните механизми за индексация, които самият доклад определя като основна причина за дисбаланса.
Одитът на социалните плащания стига до извода, че социалноосигурителната система е “структурно небалансирана, фискално натоварваща и негъвкава”. Препоръки обаче няма, а са посочени само две възможности за усъвършенстване - по-задълбочени предварителни оценки на въздействието и системно анализиране на кумулативния финансов ефект.
Одитът на АПИ съдържа десет препоръки и всичките са отправени към нейния управителен съвет. Те са за вътрешни правила, регистри и контролни листове. Нито една не е към МРРБ, към МФ или към МС, макар че именно законите за бюджета разрешават поемането на ангажименти за години напред, а правителствата покриват недостига с постановления.
Докладите посочват министрите на финансите и на труда за целия период като отговорни за управленските решения, но липсват препоръки към тях. При такива констатации трябва да се променят фискалните правила.
Бюджетът трябва да се отчита ежемесечно и на начислена основа, а не само на касова. Таванът на ангажиментите трябва да бъде реално ограничение, а не формалност. Възстановяването на тавана на разходите от 40% от БВП, включително разходите по европейски средства, и персоналната отговорност при неспазване на правилата биха направили автоматичните механизми много по-трудни за приемане.
