Вижте подробното становище на Президентската институция за Бюджет 2026 (Документ)

Прессекретариатът на "Дондуков" 2 публикува подробното становище на Президентската институция за Закона за държавния бюджет за 2026 г., след като по-рано президентът Илияна Йотова обяви решението си да обнародва финансовата рамка за настоящата година, одобрена от Народното събрание на 24 юли. Становището включва както правен, така и социално-икономически анализ:

С Т А Н О В И Щ Е

Относно: Обнародване на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г. (сигнатура № 52-602-01-19), приет от Народното събрание на 24.07.2026 г.

Министерският съвет е упражнил правомощието си на бюджетна инициатива в бюджетната процедура за 2026 г. на 01.07.2026 г. (Решение № 484 на Министерския съвет от 2026 г.). С разпореждане на председателя на Народното събрание (НС) законопроектът за държавния бюджет на Република България за 2026 г. е разпределен на всички комисии на НС (водеща е Комисията по бюджет и финанси).

Основните бюджетни показатели на закона са:
⦁    обща сума на приходите в размер на около 49,6 млрд. евро и на разходите - на 56,8 млрд. евро.
⦁    бюджетен дефицит от 5,7% от БВП или приблизително 7,2 млрд. евро, като е предвидена възможност за поемане на нов държавен дълг до 10,1 млрд. евро.
⦁    макроикономическата рамка е изградена при очакван икономически растеж от 2,6% и средногодишна инфлация от 4,3% (макроикономическата прогноза на БНБ от юни 2026 г. за инфлацията на годишна база е 5,9% от БВП).
⦁    бюджетът запазва приоритетното финансиране на ключови публични системи като здравеопазване, образование, социална политика и национална сигурност.

Обобщено, становището на вносителя, изразено по време на дебатите при първото гласуване на законопроекта, е, че предложеният бюджет отразява реалното състояние на публичните финанси. В разходната му част са включени задължения, поети през предходни бюджетни периоди, но неразплатени до момента, докато в приходната част не са предвидени постъпления от събрани авансово публични вземания в значителен размер. Според вносителя това прави бюджетните разчети по-реалистични и създава предпоставки за гарантиране на финансовата стабилност и за изпълнение на поетите към гражданите и към бизнеса финансови ангажименти.

Възраженията срещу бюджетните параметри, изразени по време на обсъжданията в пленарна зала, са насочени основно към високия размер на бюджетния дефицит (нарушение на чл. 24 от Закона за публичните финанси), предвиденото увеличение на държавния дълг и липсата на достатъчно структурни реформи. В отговор на тези критики вносителят поддържа тезата, че необходимите структурни реформи ще намерят отражение в проекта на Закон за държавния бюджет на Република България за 2027 г., който следва да бъде внесен в Народното събрание в срока по Закона за публичните финанси (ЗПФ) – до 30 октомври 2026 г.

Законопроектът (със становището на МС) е приет от НС на първо четене на 15 юли 2026 г. със: 143 гласа „за“, 81 гласа „против“, 0 гласа „въздържали се“. Общо гласували: 224 народни представители.

В дадения петдневен срок за предложения по законопроекта след първо гласуване са постъпили около 69 предложения и около 70 становища.

На второ четене законът е приет на две дати: 23 и 24 юли 2026 г. Последно приетата част от закона е Приложение № 2 със: 127 гласа „за“, 71 гласа „против“, 3 гласа „въздържали се“. Общо гласувалите народни представители са 201.

Законът влиза в сила от 1 януари 2026 г. с изключение на:
⦁    чл. 76 и 114, §§ 13, 14, 16, 18-20, § 21, т. 1, §§ 25 – 30, § 39, 44, 45 и § 46, ал. 2,
които влизат в сила от деня на обнародването на закона в „Държавен вестник“;
⦁    § 17, § 21, т. 2-6, § 31, 32, 33 § 34, т. 1-7 и т. 9-33, § 35, 36 и 37, които влизат в сила
от 1 август 2026 г.;
⦁    §§ 11, 12, 38, 40 и 41, които влизат в сила от 1 септември 2026 г.;
⦁    § 15, който влиза в сила от 1 октомври 2026 г.;
⦁    § 34, т. 8, който влиза в сила от 1 януари 2027 г.;
⦁    § 42, който влиза в сила 8 месеца след обнародването на закона в „Държавен вестник“.

В социалната сфера законът предвижда увеличаване на публичните разходи за пенсии, социално подпомагане и здравеопазване. Подобни мерки оказват положително влияние върху доходите на домакинствата и върху социалната защита на уязвимите групи. При анализ на конкретните текстове могат да се изведат следните акценти, които въздействат пряко върху гражданите и тяхната социална сфера, а именно:

⦁    С приемане на § 46 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г. (ПЗР ЗДБРБ) законодателят суспендира действието на чл. 244, ал. 2 от Кодекса на труда (КТ) — разпоредбата, която установява законовия механизъм за определяне на минималната работна заплата (МРЗ). С разпоредбата на § 46, ал. 2 ЗДБРБ Министерският съвет се задължава да внесе законопроект за нова уредба на механизма, като до приемането й минималната работна заплата се запазва на вече определения размер — 620 евро. По този начин законодателят не отменя института на минималната работна заплата, а временно дерогира законово установения механизъм за нейното ежегодно определяне. Не е предложен завършен алтернативен модел, срок за неговото приемане и гаранции за актуализация, което може да създаде несигурност и непредвидимост.
Особено внимание заслужава съответствието на § 46 с Директива (ЕС) 2022/2041 на Европейския парламент и на Съвета от 19 октомври 2022 година относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз. Директивата не задължава държавите членки да определят минималната работна заплата по конкретна формула. Тя обаче изисква при определяне на механизъм да има ясни и предварително установени критерии; предвидима процедура; участие на социалните партньори; редовно актуализиране на минималната работна заплата.

Следователно самото отпадане на действащия механизъм не представлява автоматично нарушение на правото на Европейския съюз (ЕС). Запазването на минималната работна заплата на нивото за 2026 г. създава краткосрочна предвидимост за работодателите и за публичните финанси. Същевременно липсата на действащ механизъм за последващо определяне поражда несигурност за работниците и системата на колективното трудово договаряне и може да доведе до увеличаване на относителния дял на сивата икономика. Продължителното отсъствие на нормативно установени критерии може да доведе до непредвидимост при формирането на доходите и да отслаби доверието в стабилността на трудовото законодателство.

Дадено е време да се изработи нов механизъм с участието на социалните партньори и на правителството, който да отговаря на изискванията на Директива (ЕС) 2022/2041 на Европейския парламент (ЕП) и на Съвета от 19 октомври 2022 година относно адекватните минимални работни заплати в ЕС и да отчита повече от един критерий, в това число инфлация, производителност на труда, регионални и секторни специфики и други. В тази връзка следва да се има предвид, че липсата на механизъм за определяне на минималната работна заплата може да доведе и до задълбочаване на социалните неравенства между регионите в страната. Това се дължи на по-свития пазар на труда в изостаналите региони, което обичайно води до социален дъмпинг и по-ниски доходи на трудещите се.

⦁    С § 11 се изменя чл. 355 от Кодекса на труда — разпоредбата, уреждаща начина за изчисляване на трудовия стаж. Действащата досега уредба възприема календарния принцип при признаване на трудовия стаж, като при наличие на определен минимум от отработени дни през месеца той се зачита като пълен месец трудов стаж. Новата редакция въвежда система на отчитане, основана върху действително отработените часове. Като положителен аргумент

може да се посочи, че промяната няма да засегне осигурителния стаж и пенсионирането, тъй като осигурителният стаж и сега се изчислява на база реално внесените осигурителни вноски, но ще има последици за трудовия стаж, платения годишен отпуск и някои обезщетения. Промяната ще засегне изчисляването на допълнителното трудово възнаграждение за трудов стаж и професионален опит на служителите, които полагат зависим труд само по трудово правоотношение в условията на непълно работно време.

Най-значителни могат да бъдат последиците за лицата, които по обективни причини работят при непълно работно време не по собствен избор, а поради семейни, здравословни, образователни или икономически причини, и за които този вариант е единствената възможност за заетост, като родители на малки деца; хора с трайни увреждания; учащи се; лица, полагащи грижи за близки; работници в сектори с традиционно непълно работно време. На следващо място следва да се обърне внимание и на това, че със сходен ефект е направеното предложение в чл. 355, ал. 3 КТ, съгласно което, вместо действащото изискване за признаване на един месец трудов стаж при най-малко 21 отработени дни при петдневна работна седмица, се въвежда условие да бъдат изработени всички работни дни за съответния месец. С поставянето на по-строг критерий за признаване на един месец трудов стаж това правило потенциално може да засегне работници, започнали работа в течение на месеца или сменили работодател. В този случай последицата е забавяне на натрупването на изискуем трудов стаж, което безспорно засяга правата на работещите граждани.

Новата методика за определяне на трудовия стаж ще влезе в сила от януари 2027 г. До 3 декември 2026 г. трудовият стаж и съответните права по Кодекса на труда се определят по досегашния ред.

⦁    Преходната разпоредба на § 12 правилно регламентира, че вече придобитият трудов стаж се определя по досегашния ред и избягва обратно действие на закона, което е в съответствие със закрилната функция на трудовото право. Това решение отговаря на принципите на правната сигурност и защита на оправданите правни очаквания.

⦁    В чл. 61 ЗДБРБ за 2026 г. се запазва размерът на еднократните месечни помощи за отглеждане на деца. Подобен подход е продиктуван от необходимостта за ограничаване на бюджетния дефицит, като в същото време не отчита реалната икономическа ситуация в страната и инфлационните процеси, които съществено са повишили размера на разходите за отглеждане на дете. От друга страна е увеличен максималният средномесечен доход на член от семейството по чл. 4 от Закона за семейните помощи за деца от 415 на 466 евро,
като този подход отчита увеличението на минималните доходи в страната, но продължава да е ограничение за семействата в страната, чиито доходи са по-високи, но близки до този праг.

⦁    От 1 август 2026 г. се предвижда държавните служители по Закона за държавния служител и заетите по Закона за съдебната власт да заплащат личните си осигурителни вноски в съотношение между осигурителя и осигуреното лице 80:20, а от 1 януари 2027 г. - в съотношение 60:40. Индивидуалните основни месечни заплати на всички държавни служители по Закона за държавния служител и месечните трудови възнаграждения на заетите по Закона за съдебната власт се определят така, че същите, намалени със задължителните осигурителни вноски за сметка на осигуреното лице и
дължимия данък, да не са по-ниски от получаваните към 31 юли 2026 г. индивидуални основни месечни заплати, намалени с дължимия данък. До този момент финансовата тежест, свързана с социалното осигуряване на служителите по служебно правоотношение, се поемаше изцяло от държавния бюджет.

По същество тази мярка предвижда поетапното преразпределение на финансовата тежест при заплащането на осигурителните вноски на държавните служители, като за 2026 г. те ще поемат 20% от осигурителната тежест, а през 2027 г. тази тежест ще бъде 40% и ще бъде изравнена с тази на служителите по трудово правоотношение. Положителен аргумент в полза на представената мярка би могъл да бъде, че държавата не отнема право, а премахва привилегия и създава по-еднакви правила за всички заети лица. От 2027 г. се предвижда разработването на подобен механизъм за поемане на осигурителната тежест и при служителите, полагащи труд по реда на специалните закони, като например Закона за Министерството на вътрешните работи, Закона за отбраната и въоръжените сили и др.

В същото време, остават няколко въпроса, които следва да бъдат изяснени: по какъв механизъм ще бъде гарантирано запазване на нетните доходи; как промяната ще се отрази върху възнагражденията в секторите с най-ниски доходи; какъв ще бъде ефектът върху привлекателността на публичната служба в условията на недостиг на кадри. Доколкото е заявено намерение за запазване на нетния доход на тези категории служители чрез компенсиране на размера на осигурителните вноски с увеличаване на размера на трудовото възнаграждение, мярката няма да има реално отражение върху бюджетния дефицит.

⦁    С ЗБДРБ за 2026 г. са осигурени достатъчно средства за трансфер към фонд „Пенсии“, с което се осигурява увеличение на средния размер на пенсиите, като целта е запазване на покупателната способност на пенсионерите в условията на инфлация. Очаква се средната пенсия през 2026 г. да достигне 543 евро, което е с 45 евро повече в сравнение с миналата година. Това е положителна стъпка, тъй като подкрепя доходите на една от най-уязвимите социални групи.

⦁    Предвижда се 15% увеличение на разходите по бюджетни програми

„Политика в областта на социалното подпомагане и равнопоставеността на жените и мъжете”, „Политика в областта на хората с увреждания” и „Политика в областта на социалното включване”. Тези бюджетни програми осигуряват и подпомагат най-уязвимите групи в обществото, като увеличението на средствата за тяхното функциониране следва да се оцени положително.

В областта на регионалната политика законът предвижда увеличение на капиталовите разходи с приблизително 2,5 млрд. евро, като около 1,8 млрд. евро са средства от европейски фондове, а около 681 млн. евро — национално финансиране.

Съществената част от бюджета на МРРБ е насочена към: завършване на автомагистрала „Струма“; строителството на автомагистрала „Европа”; ускоряване на скоростния път Видин - Ботевград; продължаване на строителството на пътя Русе - Велико Търново; изграждане на участъци от Софийския околовръстен път; подготовка на автомагистрала „Черно море“; проектиране на тунела под Петрохан; реконструкция и модернизация на републиканската пътна мрежа; инвестиции във ВИК инфраструктура и укрепване на свлачища.

Освен бюджета на самото министерство, чрез МРРБ се администрират и   заложените средства за общинска инфраструктура, които възлизат на приблизително 1,1 млрд. евро. Тези средства са отделно от бюджета на МРРБ и са предназначени за общинска инфраструктура, улици, ВИК, обществени сгради, спортни обекти и други местни проекти. С приетите разпоредби на Закона за държавния бюджет през 2026 г. се предвижда списъкът с инвестиционни проекти на общините /Приложение 3/ изцяло да отпадне. Вместо това ще се финансират само проекти от него, за които няма възможност за европейско финансиране и които са реално стартирали. Вторите трябва да имат сключено споразумение с МРРБ към края на 2025 г. и обявена поръчка, договор с изпълнител или открита строителна площадка към 1 юли 2026 г. Важен детайл е, че проектите за финансиране ще се определят от Министерския съвет по предложение на регионалния министър, който на практика ще може да договаря с общините промяна на параметрите на вече сключени споразумения, но без да надвишава заложения финансов лимит.

Анализът показва, че преобладаващата част от ресурса е насочена към изграждане и реконструкция на транспортна инфраструктура, докато значително по-ограничени остават инвестициите, насочени към икономическо развитие, индустриални зони, цифрова свързаност и публични услуги в най-изоставащите райони. Следователно бюджетът създава необходимите инфраструктурни предпоставки за регионално развитие, но сам по себе си не е достатъчен за преодоляване на трайните социалноикономически дисбаланси. Реалният ефект ще зависи от това дали транспортните инвестиции ще бъдат съчетани с политики за насърчаване на заетостта, инвестициите, образованието и достъпа до качествени обществени услуги в периферните региони. Така макар модернизацията на транспортната и техническата инфраструктура да остава безспорен приоритет, ограничено внимание е отделено на инвестиции, насочени към преодоляване на демографските различия между отделните региони.

Положителна оценка следва да получи продължаващото финансиране на проекти във ВИК сектора, енергийната ефективност и обновяването на публичната инфраструктура. Подобни инвестиции имат дългосрочен ефект върху качеството на живот, конкурентоспособността на регионите и изпълнението на екологичните цели на ЕС. Въпреки това остава необходимостта от по-силно интегриране на регионалната политика с останалите секторни политики — демографска, социална, образователна, здравна и икономическа. Съвременните европейски практики показват, че устойчивото регионално развитие не може да бъде постигнато единствено чрез изграждане на инфраструктура, а изисква комплексен подход, който да съчетава инвестиции в икономическото развитие, човешкия капитал и публичните услуги.

Предвид това може да се направи извод, че ЗДБРБ за 2026 г. съдържа положителни инвестиционни намерения, но не превръща бюджета в достатъчно силен инструмент за намаляване на социалните и регионалните неравенства. Наред със заложеното ускоряването на инфраструктурните инвестиции, потенциал за повишаване на икономическия растеж, възможност за подобряване на регионалната свързаност не се гарантира достатъчно ясно, че инвестициите ще бъдат насочени приоритетно към най-изостаналите региони. Отново преобладава секторният подход вместо целенасочена политика за намаляване на регионалните различия.

Има какво да се желае относно допълнителни мерки за укрепване на регионалната кохезия, подобряване на достъпа до публични услуги и ограничаване на неблагоприятните социални последици от приходните мерки, така че бюджетът да съчетава фискална устойчивост със социална справедливост и равни възможности за всички граждани. В условията на демографски предизвикателства, високи регионални различия и променяща се икономическа среда, държавният бюджет следва да бъде последователен инструмент за ограничаване на бедността и социалното изключване.

В областта на отбраната чрез ЗДБРБ за 2026 г. са предвидени значителни инвестиции за поддържане и развитие на националните отбранителни способности и способностите, свързани с колективната отбрана. Също така е разчетено увеличение на разходите за персонал и други текущи разходи в сектор „Отбрана и сигурност“. Осигурени са средства за поддържане и развитие на националните отбранителни способности и способностите, свързани с колективната отбрана, в т.ч. средства за изпълнение на одобрените от Народното събрание инвестиционни проекти за модернизация на Българската армия, а именно: доставка на самолети F-16 Block 70, средства за наземно обслужване и обучение, въоръжение и обучение за тях–етап I; придобиване на многофункционален модулен патрулен кораб за ВМС; доставка на самолети F-16 Block 70-етап II; придобиване на основна бойна техника за изграждане на батальонни бойни групи; придобиване на брегови противокорабни ракетни комплекси; изграждане на системи за сигурност на помещенията за съхранение на американско класифицирано оборудване и въоръжение; придобиване на наземни терминали от Мултифункционална система за разпространение на информация (MIDS) и за инфраструктура за придобитите нови бойни самолети F-16 Block 70, бойни машини Stryker и модулни патрулни кораби.

В подкрепа на инвестициите за отбрана е разработен специален инструмент „Мерки за сигурността на Европа чрез укрепване на европейската отбранителна промишленост“ („инструментът SAFE“), създаден с Регламент (ЕС) 2025/1106 на Съвета от 27 май 2025 г., по линия на който на държавите членки се предоставя финансова помощ, позволяваща им да направят спешни и мащабни публични инвестиции в подкрепа на европейската отбранителна промишленост в отговор на настоящата кризисна обстановка. В тази връзка България е заявила намерение да се възползва от този инструмент за финансиране в размер до 3,2 млрд. евро, който е включен в лимита за дълга за 2026 г., и ще се усвоява поетапно съгласно одобрен от Народното събрание национален план за включване на проекти, одобрени от Европейската комисия и финансирани по инструмента SAFE. Този план ще осигури финансиране за изпълнението на девет приоритетни инвестиционни проекта в рамките на държавния бюджет, които са от ключово значение за развитието на отбранителните способности на България. По този начин чрез ЗДБРБ за 2026 г. е предоставена възможност на Министерския съвет, освен дълга по чл. 87, ал. 2 от ЗПФ, да може да проведе преговори и да сключи с Европейската комисия споразумение за заем в размер до 3 261,7 млн. евро за получаване на финансова подкрепа под формата на заем по линия на инструмента SAFE при условие за последваща ратификация. Като предимство може да се посочи и освобождаването от ДДС на доставките, свързани с изпълнение на проектите, финансирани със заемни средства. Тези средства са извън бюджета на Министерството на отбраната и чрез тях ще се подпомогне изпълнението на поетия от страната ни ангажимент по линия на НАТО за поетапното увеличаване на разходите за отбрана на поне 5 % от брутния вътрешен продукт, от които 3,5% за основни отбранителни разходи и 1,5% за свързани с нея дейности.

Допълнително може да се посочи, че в настоящия бюджет няма съществени промени по отношение на областите отбрана, вътрешен ред и сигурност освен тези, които касаят намалението на разходите за персонал в бюджетната сфера с 10%, вкл. заплати и осигурителни вноски, считано от 01.09.2026 г. Механизмите за автоматична индексация на възнагражденията са замразени, като отпада обвързването със средната брутна работна заплата и е приложена обща политика от 5% индексиране на заплатите на работниците и служителите в бюджетните организации. Това ще доведе до известни затруднения в структурите по линия на отбрана и сигурност, но същите няма да повлияят съществено на дейността им.

От гледна точка на Закона за публичните финанси (ЗПФ) законодателното разрешение Законът за държавния бюджет да бъде приет на 1 август, но да влезе в сила с обратно действие – от 1 януари на бюджетната година, е отклонение от установения бюджетен процес. Макар подобно разрешение да е продиктувано от необходимостта да се възстанови действието на годишния бюджет след продължителен период на прилагане на режима по чл. 87 от Закона за публичните финанси, то не съответства на принципа на предварителното бюджетно планиране (изготвянето на средносрочната бюджетна прогноза, определянето на бюджетната рамка, внасянето на законопроекта в Народното събрание и приемането му да предхожда началото на бюджетната година е гаранция за предвидимостта, правната сигурност и ефективното управление на публичните финанси). На второ място, придаването на обратно действие на закона единствено дава нормативно основание на вече извършени приходи и разходи, реализирани през периода на действие на временния режим. От конституционноправна гледна точка подобно решение следва да се разглежда като допустимо по изключение, доколкото Конституцията не съдържа изрична забрана Законът за държавния бюджет да има обратно действие, но само при наличието на извънредни обстоятелства, каквито в момента са налице.

Законът определя бюджетно салдо по Консолидираната фискална програма (КФП) в размер на дефицит от 5,7 % от БВП и дефицит на сектор „Държавно управление“ в размер на 5,4 % от БВП. С тези параметри проектът не съответства на част от фискалните правила на Закона за публичните финанси:
⦁    Съгласно чл. 25, ал. 2 ЗПФ дефицитът на сектор „Държавно управление“, изчислен по методологията на Европейската система от национални и регионални сметки (ESA), не може да надвишава 3 % от БВП, освен при извънредни обстоятелства по смисъла на чл. 24, ал. 3 ЗПФ;
⦁    Съгласно чл. 27, ал. 4 ЗПФ годишният бюджетен дефицит по консолидираната фискална програма, изчислен на касова основа, не може да надвишава 3 на сто от брутния вътрешен продукт.

Определените със закона параметри – дефицит по КФП от 5,7 % от БВП и дефицит на сектор „Държавно управление“ от 5,4 % от БВП – надхвърлят с 2,7 и съответно с 2,4 процентни пункта максимално допустимите стойности, установени в ЗПФ.

От мотивите към законопроекта (средносрочната бюджетна прогноза) е видно, че се предвижда постепенно намаляване на дефицита до 3 % през 2028 г. Следователно отклонението от фискалните правила не е еднократно, а е заложено като елемент на средносрочната бюджетна политика, което поставя под съмнение спазването на изискванията за устойчиво управление на публичните финанси съгласно правилата на ЗПФ в средносрочен план.
Законът е приет в отклонение и на други фискални правила на ЗПФ, които въвеждат принципите на: устойчивост и предвидимост на публичните финанси; прозрачност;

бюджетна дисциплина; ограничаване на дефицита и държавния дълг; средносрочна фискална рамка. Тези принципи са в съответствие с правилата по Договора за функционирането на Европейския съюз, Протокол № 12 и Пакта за стабилност и растеж, известни като Маастрихтските критерии: бюджетен дефицит до 3 % от БВП и държавен дълг до 60 % от БВП или убедителна тенденция към намаляването му.

По аргументите за нарушаване на фискалните правила, несъответствие с Маастрихтските критерии и противоречие с правото на Европейския съюз следва да се отчетат няколко съществени обстоятелства.

На 10 юли 2026 г. Съветът на Европейския съюз откри процедура при прекомерен дефицит спрямо Република България поради прогнозен бюджетен дефицит, надвишаващ референтната стойност от 3 % от брутния вътрешен продукт по чл. 126 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Съветът препоръча на България да предприеме последователни мерки за постепенно ограничаване на дефицита и неговото намаляване под референтната стойност до 2029 г., като до 15 октомври 2026 г. представи конкретна програма за фискална консолидация.

В този контекст Законът за държавния бюджет за 2026 г., който предвижда бюджетен дефицит от около 5,7 % от БВП, безспорно не постига още сега референтната стойност, установена в правото на Европейския съюз. Това обаче само по себе си не означава несъответствие с предвидения механизъм за възстановяване на фискалната устойчивост в системата на правото на ЕС. Процедурата при прекомерен дефицит е именно инструментът, чрез който Европейският съюз предвижда поетапно привеждане на публичните финанси в съответствие с фискалните изисквания, а не незабавното им постигане още с първия бюджет след откриването на процедурата.

Следователно наличието на дефицит над 3 % от БВП представлява отклонение от референтната стойност, но не води автоматично до противоконституционност на държавния бюджет, нито поставя под съмнение участието на България в еврозоната. След присъединяването към еврозоната от 1 януари 2026 г. Маастрихтските критерии не функционират като продължаващо условие за членство. Държавите членки на еврозоната са обвързани с правилата на Договора за функционирането на Европейския съюз, Пакта за стабилност и растеж и новата европейска рамка за икономическо управление, които предвиждат механизъм за наблюдение, препоръки и поетапна корекция при временни отклонения от фискалните правила.

Това се потвърждава и от последния доклад на Европейската комисия по процедурата при прекомерен дефицит. В него се отчита, че прогнозният дефицит на България възлиза на 3,5 % от БВП през 2025 г. и 4,1 % през 2026 г., но същевременно се установява, че и редица други държави – сред които Германия, Естония, Латвия и Словения – също планират бюджетни дефицити над референтната стойност през 2026 г. Оценката на Комисията не се основава единствено на размера на бюджетния дефицит, а обхваща цялостното състояние на публичните финанси, включително равнището и динамиката на държавния дълг, средносрочните фискални рискове и способността на държавите да възстановят устойчивостта на публичните си финанси в рамките на договорените с Европейския съюз срокове.

По отношение на България следва да се отчете и обстоятелството, че въпреки увеличението на държавния дълг до 29,9 % от БВП през 2025 г., той остава значително

под референтната стойност от 60 % от БВП и е сред най-ниските в Европейския съюз. Именно поради това откриването на процедура при прекомерен дефицит не представлява санкция за нарушено членство в еврозоната, а част от общия механизъм за координация и възстановяване на устойчивостта на публичните финанси, приложим еднакво към всички държави членки.

Общото разрешение за отклонение от фискалните правила в националното законодателство се установява от разпоредбите на чл. 24 ЗПФ. Норма с императивен характер, която служи като основна гаранция на стабилността на публичните финанси, чието приложение следва да се съобрази и с обстоятелствата, довели да приемане на бюджет с такива показатели. На първо място, бюджетът за 2026 г. е приет при изключителни фактически обстоятелства, които следва да бъдат разглеждани в контекста на предходната бюджетна година. Бюджетът за 2026 г. е приет след продължителен период на политическа нестабилност и при съществено преразпределяне на капиталовите разходи, включително в рамките на мащабна инвестиционна програма за общински проекти. Последиците от тези решения не се изчерпват в рамките на една бюджетна година (2024 г.), а оказват влияние и върху следващите бюджети чрез поети ангажименти, сключени договори и възникнали задължения. На второ място, липсата на достатъчна прозрачност относно начина, по който през 2024 г. са били разпределени средствата между националните инфраструктурни обекти и общинските инвестиционни проекти, затруднява обективната оценка на действителната структурна бюджетна позиция. Особено значение има обстоятелството, че значителна част от инвестиционната програма за общински проекти продължава да се изпълнява и след 2024 г., като през 2026 г. Министерството на финансите обявява необходимостта от осигуряване на разплащания по вече поети ангажименти до приемането на редовния бюджет. Това показва, че бюджетът за 2026 г. не създава изцяло нови разходни задължения, а в значителна степен отразява финансовите последици от вече възникнали правни отношения. Фактът, че бюджетът предвижда по-високи разходи или по-голям дефицит, не доказва автоматично нарушение на чл. 24 ЗПФ, ако тези показатели са обусловени от вече поети законови ангажименти, временни капиталови разходи или специфични особености при бюджетното изпълнение.

Въпреки констатираните отклонения от отделни фискални показатели на Закона за публичните финанси и риска от несъответствие с параметрите на европейската фискална рамка, тези обстоятелства сами по себе си не водят до извод за противоконституционност на Закона за държавния бюджет. Бюджетът е приет при специфични условия – в средата на бюджетната година, когато значителна част от приходите и разходите вече са реализирани. При тези условия законодателят разполага с ограничена възможност да възстанови първоначално планираните фискални показатели. Докато законът осигурява функционирането на държавата, не допуска извършване на разходи извън законово определените бюджетни кредити и съдържа мерки за управление на публичните финанси в рамките на действащото право, липсват достатъчни основания да се приеме, че е налице конституционно нетърпимо положение, което да препятства обнародването му.

От друга страна, отклонението от фискалните правила на ЗПФ не представлява нарушение на установени с Конституцията на РБ ограничения (за разлика от германския конституционен модел, в който ограничението върху структурния бюджетен дефицит, т.нар. „дългова спирачка“, е конституционно закрепено с разпоредбите на чл. 109, ал. 3 и чл. 115 от Основния закон на Федерална република Германия). Конституцията на РБ не определя допустим размер на бюджетния дефицит, на държавния дълг или на публичните разходи, а предоставя на Народното събрание правомощието да приема държавния бюджет (чл. 84, т. 2 от Конституцията), като упражнява политическа преценка относно избора на фискална политика.

В практиката си Конституционният съд на РБ последователно приема, че бюджетният закон е акт с подчертано политически характер, при който законодателят разполага с широка свобода на преценка относно разпределението на публичните средства. Конституционният контрол не обхваща икономическата целесъобразност на бюджетните разрешения, а се ограничава до тяхното съответствие с Конституцията. Следователно евентуалното несъответствие със законовите фискални правила не може автоматично да бъде приравнено на противоконституционност. Оценката дали избраният баланс между фискална устойчивост, публични разходи и икономически приоритети е въпрос на бюджетна и политическа целесъобразност, който е от компетентността на Народното събрание при приемането на държавния бюджет.

От особено значение е и съобразяването с правилото на чл. 87 ЗПФ, което силно ограничава възможността за извършване на публични разходи след 1 август 2026 г., в случай че не е приет ежегодният бюджетен закон.

Публично достъпните съображения срещу обнародването на закона се допълват и от възражението, че чрез преходните и заключителни разпоредби закона се правят трайни изменения в основни закони, без пълноценен самостоятелен дебат и оценка на въздействието. Когато измененията и допълненията на тези закони нямат предметна връзка със закона, тези възражения могат да бъдат споделени, без обаче да мотивират връщането на закона за ново обсъждане. Така със ЗИД на Закона за съдебната власт (§ 21, т. 1 и 2 от ПЗР на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г.) – законът изменя текста на чл. 218, ал. 2, се приема нова редакция на разпоредбата, с която се променя начинът на определяне на основното месечно възнаграждение за най-ниските съдийска, прокурорска и следователска длъжност. По действащата уредба това възнаграждение се определя в размер на „удвоената средномесечната заплата на заетите лица в бюджетната сфера съгласно данните на НСИ“. С предлаганото изменение тези думи се заместват с „60 на сто от основното месечно възнаграждение на народен представител“. Възражението срещу преминаването от статистически показател към 60% от основното възнаграждение на народен представител също не мотивира становище за връщане за ново обсъждане на закона.

Конституцията на РБ (чл. 17, ал. 2) не установява конкретна формула за изчисляване на магистратските възнаграждения. Няма изискване минималното възнаграждение непременно да бъде обвързано с удвоената средномесечна заплата на заетите в бюджетната сфера. Следователно законодателят може да замени един обективен референтен показател с друг, когато: правилото е установено със закон; не води до лишаване на съдебната власт от средства за нормално функциониране; не представлява наказателна или репресивна мярка; не поставя отделни магистрати в зависимост от решения по конкретни дела. Петицията не доказва нито едно от тези обстоятелства.

Връзката с възнаграждението на народните представители не е равнозначна на политическа зависимост. Тезата, че депутатското възнаграждение е „политически определяем показател“, не е достатъчна. Всеки законово определен размер на магистратско възнаграждение в крайна сметка се приема от Народното събрание. Това произтича от законодателната и бюджетната компетентност на парламента и само по себе си не създава зависимост на съдебната власт. За да има конституционен проблем, трябва да бъде установено, че парламентът може произволно, индивидуално или наказателно да въздейства върху съдебната власт. Абстрактната възможност в бъдеще да бъде изменена базата на депутатските възнаграждения не доказва такъв произвол. Освен това, обвързването на магистратските възнаграждения с депутатските може да има и стабилизиращ ефект: парламентът трудно би намалил референтната величина за магистратите, без едновременно да засегне собствените възнаграждения на народните представители. Промяната представлява общо и абстрактно законодателно правило за минималното възнаграждение. Липсата на съгласие с избраната база или с процента от 60 на сто не превръща правилото в акт на политически натиск. Действително желателно е процентът от 60 на сто да бъде подробно обоснован. Липсата на мотиви обаче не означава автоматично, че новото съдържание на нормата противоречи на Конституцията. По отношение на Закона за изменение и допълнение на Кодекса на труда – чл. 355 (§11, 12 от ПЗР на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г.) - множество възражения са насочени към трудовоправната реформа, извършена с преходните и заключителни разпоредби на Закона за държавния бюджет за 2026 г. Конституцията гарантира правото на труд и основните трудови права, но не урежда начина, по който се изчислява трудовият стаж, нито изисква стажът при непълно работно време винаги да се приравнява на този при пълно работно време. Това е въпрос на законодателна преценка. Не съществува конституционно гарантирано право бъдещият трудов стаж да се изчислява по неизменен ред. Различното третиране на работещите на пълно и непълно работно време не представлява само по себе си нарушение на принципа на равенството. Когато определено право е свързано с обема на положения труд или професионалния опит, законодателят може да предвиди пропорционално натрупване на трудов стаж, при условие че критерият е общ, обективен и се прилага еднакво спрямо всички.

Законът не предвижда преизчисляване или отнемане на вече признат трудов стаж. При липса на изрична разпоредба новият режим се прилага занапред. Принципът на правната сигурност не изключва промени в законодателството, а защитава придобитите права от обратно действие. Обстоятелството, че трудовият стаж е предпоставка за възникването на определени трудови права, не означава, че действащата законова уредба е конституционно непроменима. Законодателят може да изменя условията за придобиването им, стига да действа занапред, да не засяга придобити права, да прилага обективни критерии и да не накърнява същността на правото на труд.

Твърдението, че промяната ще засегне в по-голяма степен определени категории работници, само по себе си не установява нарушение на принципа на равенството. За да се приеме непряка дискриминация, следва да бъдат доказани значително неблагоприятно въздействие,  връзка  със  защитен  признак, липса на обективно  оправдание и несъразмерност на мярката. Петицията не съдържа данни, които да обосноват такъв извод.

Голяма част от публичните разходи, предвидени в приетите бюджетни закони, са функция на принципа на социалната държава. Този конституционен стандарт обаче не предписва задължение за извършване на конкретни разходи. В практиката си Конституционният съд приема, че принципът на социалната държава е мандат за активна социална политика, но конкретният начин на нейното осъществяване зависи от законодателната преценка и наличния обществен ресурс. От това следва, че парламентът може конституционосъобразно: да увеличи едни плащания и да запази други; да избере обща вместо целева подкрепа; да отложи определена социална мярка; да предпочете фискален резерв или капиталови разходи.

Възраженията, свързани с нарушение на чл. 88, ал. 1 Конституцията на РБ, също не може да бъдат подкрепени. Двете гласувания на законите действително не са „формален ритуал“, а са условие за валидност. Конституционният съд обаче приема, че законите могат да съдържат разпоредби, основани на предложения, направени между двете четения и гласувани в пленарната зала само при второто гласуване. Това не нарушава чл. 88, ал. 1, защото предложенията между четенията са нормален и необходим елемент от законодателния процес. Конституционният съд е прилагал този извод и спрямо ежегодните закони за държавния бюджет. Той приема, че отделни разпоредби могат да бъдат изменяни и допълвани между първото и второто гласуване и след това да бъдат подложени на окончателно гласуване. Следователно самият факт, че даден текст е получил окончателния си вид между двете четения, не е основание за вето поради нарушение на Конституцията. Петицията не доказва и излизане извън предмета и принципите на законопроектите по отношение на нито една конкретна тяхна разпоредба. Конституционният съд приема, че преценката за нарушение на законодателния процес следва да бъде основана върху официалните стенографски протоколи, а не върху общо впечатление за недостатъчен дебат.

В заключение, след съпоставяне на изложените възражения с приложимите конституционни, европейски и национални правила се налага изводът, че не са налице достатъчно основания, които да оправдаят отлагането на влизането в сила на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г., поради което предлагаме законът, приет от Народното събрание на 24 юли 2026 г., да бъде обнародван в „Държавен вестник“.

Становището може да изтеглите в електронен формат от ТУК (.pdf)