За естеството на извънредното положение

Ограничаване на основни конституционни права като достъп до информация или право на сдружаване може да се прави само със закон

Не може заради епидемията да се увеличи срока на полицейско задържане без съдебна санкция

За първи път по силата на действащата Конституция сме в извънредно положение (ИП). Това поставя на изпитание както властите, така и обществото, защото правната материя, свързана с ИП у нас, не е систематизирана и кодифицирана, няма управленски опит и в прилагането на установените международни изисквания в тази област.

На базата на поуките от злоупотребата с този институт, довели до установяването на авторитарните и тоталитарни режими през първата половина на ХХ в., след Втората световна война първоначално на международно ниво, а после и в националните конституционни системи, са приети редица стандарти за предотвратяване на произвол и нарушаване на гражданските права. За мнозина доскоро тази материя изглеждаше далече от реалния живот. Но турбулентните геополитически процеси, изострените международни конфликти, тероризмът и мигрантско-бежанската вълна, на които сме свидетели през последното десетилетие, станаха причина за все по-често въвеждане на ИП в различни държави. САЩ, например, е в непрекъснато ИП след атентатите от 11 септември 2001 г., което се подновява от президента ежегодно и до днес. Американски изследователи посочват повече от 160 нормативни акта, които предоставят извънредни правомощия на американския президент, включващи запориране и конфискация на активи и имущество без съдебна санкция, контрол върху радио и телевизионни оператори, мобилни комункации и интернет, и др.

Различни опасности могат да станат причина за ИП - военнополитически кризи, тероризъм, природни бедствия, смъртоносни епидемии и др. Не всяка остра криза или катастрофален инцидент могат да са основание за ИП. Международният пакт за граждански и политически права (МПГПП) и Европейската конвенция за защита на правата на човека (ЕКПЧ), изискват опасността да е с такъв мащаб, че да застрашава „съществуването на нацията“. Без съмнение пандемията с коронавируса е глобална заплаха за съществуването на всяка нация и следователно преценката на властите за обявяване на ИП е обоснована и правилна.

В правната теория и философията въпросът за естеството на ИП - какво се случва с правния ред и с правата на хората. Конституционалистите Карл Шмит и Клинтън Роситер виждат първообраза на ИП във фигурата на диктатора по време на републиката в древен Рим, който е бил овластяван от римския сенат с неограничени пълномощия, за да се преодолее външна или вътрешна опасност, без да носи юридическа отговорност за действията си. Други, като италианския философ Джорджо Агамбен, намират сходство с друг институт на римското право - iustitium, когато временно са анулирани правомощията на съдилища и други органи.

Има три основни възгледа за ИП. Първият е на Карл Шмит и акцентира върху отмяната на съществуващия конституционен ред и неограничената власт на управляващия да вземе решение за „изключението“. Смята се, че в извънредна ситуация „нормалното“ право е непригодно. Изключението не може да бъде предвидено, следователно действащото право не може да го регулира. Според Шмит в извънредна ситуация управникът може да анулира правото и да управлява по своя преценка.

Вторият възглед изключва правния характер на ИП (Агамбен). Разглежда го като правен вакуум и аномия - неспазване на общовалидните норми, разпад на основни социални институции. За да илюстрира своите постановки, Агамбен въвежда три гръцки понятия: zoe - биологически, „оголен“ живот, bios - политически формиран живот; homo sacer - в римското право така е обозначаван провинилият се, който е наказан с лишаване от всички права и e поставен извън закона, така че всеки може да го убие без да носи юридическа отговорност. Според Агамбен извънредното положение е фактическо състояние, а не правен инструмент - необходимостта не познава закона (ecessitas legem non habet).

Третият възглед е за ИП като „конституционна диктатура“ - временна и обратима трансформация на конституционния ред с цел премахване на външна или вътрешна заплаха, която застрашава устоите на държавата и обществото. През първата половина на ХХ в. понятието „конституционна диктатура“ се появява в трудовете на Карл Фридрих и Фредерик Уоткинс, но най-цялостно е разработено от американския юрист Клинтън Роситер. „Конституционната диктатура“ се различава от тоталитарната по своя временен характер и „саморазрушаване“ след преодоляване на опасността. Изведени са три основни кризи, които са легитимно основание за конституционна диктатура: а) война; б) въстание срещу конституционния ред; в) икономическа депресия, която заплашва устоите на обществото. Роситер формулира и опасностите от въвеждане на конституционна диктатура: а) узурпиране на властта; б) отмяна на избори и ограничаване на правата на опозицията; в) нормализация на извънредното чрез превръщане на извънредните мерки в постоянни.

Най-сериозният дефицит в конструкцията на Шмит е в липсата на ограничения и баланси, за да остане натоварената с извънредни правомощия власт на територията на базисните за един демократичен конституционен ред ценности. Ако управляващият може да отмени правния ред без да търпи конституционни ограничения, това отваря вратите към произвола. От своя страна Агамбен обяснява крайностите, до които може да доведе злоупотребата с извънредната власт при липса на гаранции за равенството и справедливостта.

„Конституционната диктатура“ по Роситер в най-висока степен отразява принципите на съвременната конституционна демокрация. В извънредна ситуация правото не се суспендира, за да остане само волята на управляващия, а се задвижва конституционно регламентиран процес на аварийно функциониране на държавните институции, при който в зависимост от вида на опасността временно се изменя баланса между властите и се ограничават определени права, без обаче да посяга на най-важните основни права и демократичната държавност. Именно върху тази концепция се гради съвременното разбиране за извънредно положение.

По конституция ИП у нас се обявява от НС по предложение на МС или президента. Актът за обявяване на извънредното положение е решение на НС. Няма пречка да се гласува и ad hoc закон за конкретното извънредно положение. Решението обаче е по-гъвкавият инструмент при извънредни обстоятелства. В него следва да са посочени вида на опасността, конкретните извънредни мерки и техния срок, както и правата и законните интереси гражданите, които ще се ограничават.

Ако става дума обаче за основни конституционни права (примерно достъп до информация или право на сдружаване), то тяхното ограничаване може да се прави само със закон. Конституцията предвижда, че абсолютно неотменими са правото на живот, забраната за изтезания, неприкосновеността на личността, презумпцията за невиновност, свободата на съвестта и вероизповеданията (чл. 57). Ако опасността е военнополитическа криза - има конкретен ред в Закона за отбраната и въоръжените сили (ЗОВС). Относно терористичните актове - има разпоредби за ИП в Закона за противодействие на тероризма. За други видове опасности няма текущо законодателство. Дотук властите приеха решение на НС, но то е бланкетно - има само срок, но не и конкретните мерки, както повеляват международните стандарти. Появилите се обаче твърдения, че ограничителните мерки, въведени с последваща заповед на здравния министър, били „противоконституционни“, защото трябвало да се приемат със закон, са неверни. Тези мерки вече са уредени със Закона за здравето. Ако властите обаче искат да въведат други, неуредени досега, то едва тогава ще е нужен нов закон.

ЕКПЧ, практиката на Съда в Страсбург и препоръчителните „Парижки минимални стандарти, относно нормите за правата на човека при извънредно положение“, изискват извънредните мерки да бъдат на първо място пропорционални на опасността. Не може, например, заради епидемията да се увеличи срока на полицейско задържане без съдебна санкция. На второ място, мерките трябва да са относими към опасността и не може да преследват други цели - примерно по повод на епидемията да се приемат извънредни срокове и процедури за ревизия по ДДС в ущърб на фирмите. И, трето, мерките не трябва да водят и до дискриминация.

Цялата философия на управлението в условията на извънредно положение трябва да е за защита и подпомагане на населението, а не само за неговото ограничаване и санкциониране. Ключов е въпросът с финансовите стимули и обезщетенията за претърпените от гражданите и бизнеса вреди от извънредните мерки. Нужно е активизиране на контролните механизми за спазване на гражданските права по линия на омбудсмана и парламентария контрол.