Законът за публичните финанси страда от сериозни недостатъци

Сложен е изборът между реализирането на дългосрочни цели и решаването на социално-икономически проблеми

Напоследък натрупаният от началото на годината фискален излишък се оказа в центъра на различни интерпретации и скандали. В основата на всичко стои идеята, че този излишък трябва по някакъв начин да бъде похарчен, естествено в полза на едни или други заинтересовани групи. В условията на България подобни съмнения не са неоснователни, макар че излишъкът, сам по себе си, не променя нищо от гледна точка на правилата за използване на публичните средства.

Това навежда на мисълта, че феноменът фискален „излишък“ се нуждае от нещо повече от повтаряне или превъзнасяне. Всъщност, реализирането на значителен излишък, при положение, че Законът за държавния бюджет планира дефицит, не е непременно нещо положително. Необходимо е ясно очертаване на значение му за устойчивото развитие на икономиката.

Първата реакция е по отношение на самия термин „излишък“. В най-бедната страна от ЕС, където всички сектори и дейности, зависими от държавата, са малко или повече недофинансирани, трудно можем да говорим за излишни средства. Излишъкът за някакъв период просто означава, че постъпленията на държавата превишават разходите, т.е. става въпрос за някакво временно положително салдо при изпълнението на консолидираната фискална програма или държавния бюджет. Подобни положителни салда могат да бъдат следствие на преизпълнение на приходите, нереализиране на разходите или и на двете. Терминът „излишък“, възприет в Закона за публичните финанси, в този смисъл е неуместен и подвеждащ.

При наличието на „излишъци“ естествено възникват редица вторични въпроси- първо, има ли изобщо такива излишъци и ако да, то какви са конкретните причини за тяхната поява; второ, какво да правим с тези излишъци и трето, полезно ли е, от макроикономическа гледна точка, да реализираме системно излишъци, при положение, че сме планирали дефицити.

Нека започнем с текущия „излишък“. Според отчета на правителството за първата половина на 2018 г., бюджетното салдо по консолидираната фискална програма към юни същата година е положително в размер на 1 713,9 млн. лв. (1,6 % от прогнозния БВП) и се формира от излишък по националния бюджет в размер на 2 014,4 млн. лв. и дефицит по европейските средства в размер на 300,5 млн. лева. Самият излишък по националния бюджет е следствие от преизпълнение на приходите, главно преките данъци и недоизпълнение на разходите. Трябва да отбележим, че самата консолидирана програма е планирана с дефицит от над 600 млн. лева, т.е. излишъкът променя цялостно макроикономическата картина на българската икономика. Дали тази промяна стимулира или забавя деловата активност, е въпрос на много сериозен анализ.

Все пак, при тава положение, би следвало да очакваме касовата позиция на правителството да се подобри, т.е. парите по сметките на държавата в БНБ и търговските банки да нараснат. Това обаче не се наблюдава. Фискалният резерв на правителството към 30 юни 2018 г. е 10,83 млрд. лева, докато в началото на годината възлиза на 11,186 млрд. С други думи, излишък, като касово натрупване на пари по сметките на правителството, няма. Това, между другото, е добре, тъй като увеличаването на фискалния резерв не е нищо друго, освен свиване, при други равни условия, на парите в обръщение и даване на негативен импулс на вътрешното търсене.

Съчетанието на фискален излишък с намаляващи ликвидни средства на държавата означава, че излишъкът може да е свързан единствено с управлението на държавния дълг и вътрешно покриване на дефицити- например на временния дефицит, породен от използването на еврофондовете. И наистина, правителството отчита отрицателно нетно финансиране както по отношение на вътрешния, така и на външния дълг в размер общо на около 1,13 млрд. лева. Като сумираме отрицателното финансиране на дълга, т.е. фактическото намаляване на задълженията на държавата и покриването на вътрешните дефицити на консолидираната фискална програма, получаваме примерно размера на излишъка. Този излишък обаче не е касов, а представлява намаляване на някакви бъдещи плащания и в този смисъл не съществува, т.е. това е излишък на начислена основа. Следователно, очакванията за наличието на някакви парични средства, които трябва спешно да бъдат похарчени, не отговаря на действителността.

Анализът на текущия излишък показва до голяма степен какво става с периодичното „изчезване“ на натрупаните през миналите години излишъци. Те или водят до касово натрупване на парични средства и нарастване на фискалния резерв, главно в БНБ, или до намаляване на държавния дълг. Използването им за допълнителни разходи изисква, ако се спазват изискванията на Закона за публичните финанси, корекция на държавния бюджет със съответната санкция на Народното събрание.

Друг е въпросът, че самият Закон за публичните финанси страда от сериозни недостатъци. Той е фокусиран единствено върху налагането на санкции и приемането на мерки за ограничаване на фискалните дефицити. Това е до голяма степен излишно, тъй като действащия в ЕС механизъм на контрол и координация на фискалните политики (т. нар. европейски семестър) е достатъчно строг и подробно регламентиран. За сметка на това обаче, въпросът с излишъците фактически не се регулира от нашето законодателство, вероятно като несъществена подробност. Нещо повече, споменатият закон дори разглежда генерирането на активно бюджетно салдо като желателна фискална цел. При това положение, органите, които би следвало да одитират правителството и да информират обществеността за проблемите с изпълнението на бюджета, а именно Сметната палата и наскоро създаденият Фискален съвет, фактически нямат законови основания да повдигат въпроса с управлението на фискалните излишъци, тъй като последните са обявени за нещо полезно по определение.

Това виждане е дълбоко погрешно. Ако държавата реализира излишъци, особено в условията на валутен борд, това в перспектива ще доведе до пълно погасяване на държавния дълг, непрекъснато изземване на парични средства от икономиката и тяхното инвестиране в чуждестранни валутни активи като част от валутния резерв на БНБ. На практика това води до системно свиване на вътрешното търсене и забавяне на икономическия растеж.

Следователно проблемите, породени от генерирането на излишъци, трябва да намерят своето регулиране в Закона за публичните финанси, подобно на тези с бюджетния дефицит. При наличието на структурни излишъци, естествено възниква въпросът за преформатиране на приходната и разходната част на бюджета, социалната и пенсионната политика. Възниква също така и въпросът за правилното управление на фискалния резерв и държавния дълг. С други думи, трябва да се определи процедура, при която фискалните излишъци да бъдат контролирани по един оптимален начин, а не на базата на неясни принципи и импровизации. Това е важен проблем, тъй като размерите на тези излишъци достигат 2-3% от БВП и представляват важен фактор за динамизиране на икономиката и преструктуриране на социално-икономическата политика.

Що се отнася до текущия излишък, то при запазване на сегашните тенденции той следва да се увеличи до над 2% от БВП, особено ако салдото по операциите със структурните фондове на ЕС се подобри. Натрупването на резерви и по-нататъшното свиване на държавния дълг са една от опциите за използване на излишъка. Този вариант има своите предимства, но по-нататъшното свиване на относително ниския държавен дълг в условията на ниски лихви, не е непременно най-доброто решение.

От друга страна излишъкът означава, че правителството очевидно има ресурс и за преструктуриране на разходната си политика, поставяйки си по-амбициозни цели в областта на доходите, социалната политика, пенсиите, инвестициите, образованието и здравеопазването, при това без да рискува макроикономическата стабилност на страната. Това е и база за сериозна дискусия за оптимизиране на фискалната политика, особено при очертаващите се социални конфликти, свързани с бюджетното финансиране- например на хората в неравностойно положение.

Следователно, използването на т. нар. фискални излишъци поставя управляващите пред сложния избор между реализирането на дългосрочни цели и решаването на текущите социално-икономически проблеми.