Конституционни промени и „обикновено“ НС

Необходима широка и максимално публична дискусия

Може ли действащото НС да премахне фигурата на главния прокурор? Категорично – не!

През последните седмици от Парламента се чуват гласове, че основен приоритет са промени в Конституцията. Няма да се уморя да повтарям, че големите проблеми, като корупция, бедност, некомпетентно управление, не се дължат на Конституцията и няма да бъдат преодолени чрез конституционни промени. Но ще оставя това настрана, за да се опитам да допринеса в дискусията с някои бележки, базирани и на мои научни публикации. Остава се с впечатлението, че в НС все още няма яснота за какви промени е необходимо свикването на ВНС. Някои искат премахването на главния прокурор, други – разпускането на НС при свикването на новоизбрания парламент, трети – служебен премиер да не се назначава от президента, а такъв да стават ex officio председателят на Сметната палата или на КС.

Какви промени може да направи „обикновеното“ НС, без да се налага свикването на ВНС, което единствено може да ревизира формата на държавно управление?

Следва да се припомни известното решение на КС (РКС ? 3/2003 по к.д. ? 22/2002), което с основание превръща в част от конституционния ред едно разширено тълкуване на понятието „форма на държавно управление“. В резюме, то съдържа два важни момента. Първият е разграничаването на конституционните институции на основни (НС, президент и вицепрезидент, МС, КС и органите на съдебната власт) и неосновни (омбудсман, Сметна палата, органи на местната власт). Вторият е, че самото парламентарно управление се осъществява чрез, цитирам: „системата на основните конституционни органи, от тяхното структуриране, начина на образуването им, статута, мандата и установения между тях баланс”. На тази основа в диспозитива на решението се сочи изрично, че формата на държавно управление включва и „изградената от ВНС чрез редица конституционни текстове, които доразвиват парламентаризма, система от висши държавни институции – НС, президент и вицепрезидент, МС, КС и органите на съдебната власт (ВКС, ВАС, прокуратура, следствие и ВСС), тяхното съществуване, мястото им в съответната власт, организацията, условията, начина на формиране и мандата им“.

На тази основа - може ли действащото НС да премахне фигурата на главния прокурор? Категорично – не! Защото фигурата на главния прокурор е конституционно закрепен елемент от организацията на прокуратурата, която от своя страна е посочена като основна конституционна институция. Обърнете внимание на цитирания по-горе диспозитив на тълкувателното решение на КС, в който се сочи изрично, че „организацията“ на органите на съдебната власт се включва във формата на държавно управление. Може обаче да модифицира компетенциите на главния прокурор по чл. 126, ал. 2 КРБ.

Друг въпрос – може ли действащото НС да премахне служебното правителство? През последните две години се прояви една опасна тенденция. Липсата на всеобхватен парламентарен контрол върху служебното правителство доведе до дисбаланс и залитане към концентрация на власт у Президента, каквато Конституцията не му отрежда. Вместо поддържане на текущото управление, каквато е ролята на служебното правителство, станахме свидетели на прояви на пряко президентско управление чрез него - мащабни кадрови промени по всички етажи на администрацията, на органите за обществен ред и национална сигурност; определяне на „президентски“ насоки на външната политика, вкл. в отклонение от волята на НС. С просто око видяхме системна намеса на Президента на терена на политическите партии и предизборните борби. Това са все конституционни „територии“, в които неутралната власт, предоставена на държавния глава, няма никакво място. Нейните компетенции в сферата на външната политика и националната сигурност в голямата си част са споделени правомощия с МС, който е еманация на волята на парламентарното мнозинство, респ. на избралите го граждани. Тези правомощия спират да са „споделени“, когато се осъществяват от президента по предложение на назначено от него служебно правителство, което не се котролира от НС. Ето защо държавният глава следва да се въздържа от упражняването им при липса на редовно правителство. А ако изключителността на дадена ситуация налага да го стори, той е длъжен да го прави в диалог и съгласие с основните политически сили, а не като проява на своя еднолична власт и в конфронтация с тях. Това произтича от самата същност на парламентарното управление.

В сравнителноправен аспект институтът на служебно правителство (caretaker government) е познат в редица държави: както в страните с Уестминстърски модел на парламентаризъм (Великобритания, Австралия, Канада, Нова Зеландия), така и при континенталния модел на парламентаризъм - Португалия (чл. 186, ал. 5 от конституцията), Белгия (по силата на конституционна конвенция), Испания (чл. 99, ал. 5 от конституцията и специален закон – Ley 50/1997), Унгария (чл. 22, ал. 1 от конституцията), а също и в Израел. Особеността при тях е, че правителството в оставка, продължава да функционира като caretaker government до излъчване на правителство от новоизбрания парламент. Но забележете - при изрични ограничения в неговите бюджетни и външнополитически правомощия, а в някои случаи – и със забрана за свикването на национални референдуми, както е в Испания.

За пълна ревизия на настоящия модел на назначаване на служебно правителство у нас е необходимо ВНС, защото отнемането на такова правомощие от президента ще промени съществуващия баланс между основните конституционни институции. В същото време само ВНС може да удължи мандата на НС, като предвиди, че то не се разпуска до свикването на новоизбрания парламент. Това, което настоящето НС обаче може да направи, е да въведе известни ограничения за служебното правителство по законодателен път и то в пълно съответствие с Конституцията. Ще загатна само някои от тях. В бюджетното законодателство може да се предвидят параметри, които ограничават едно служебно правителство при планирането, подготовката или изпълнението на бюджета. Аргумент в тази посока е липсата на текущ парламентарен контрол върху служебното правителство. Допустимо е да бъдат ревизирани, а дори и напълно премахнати, установените в различни закони правомощия на президента да назначава длъжностни лица в държавни органи. Тези правомощия не са изрично посочени в самата Конституция – в нея има само „обща клауза“ (чл. 98, т. 7 КРБ), че президентът прави такива назначения, когато това е предвидено в закон. Тоест, дали да участва в назначаването на такива длъжностни лица, е въпрос изцяло на законодателна целесъобрасност и зависи от НС. Вариант за съчетаване на настоящето положение, при което президентът има роля при подобни назначения по предложение на МС, е да се предвиди в съответните закони, че по време на служебно правителство такива назначения не се правят, отново с аргумент за липсата на парламентарен контрол. Такива пестеливи законодателни промени са възможни в един „обикновен“ парламент.

Но целият въпрос е, че е необходима широка и максимално публична дискусия на три равнища – обществено, експертно и парламентарно. Това е дълг на НС, щом в подобни промени се вижда някаква „панацея“. В противен случай срутището на българската демокрация няма да бъде овладяно.