Правителството предложи промени в Закона за публичните финанси 

Дава се възможност на политици и администрация да харчат повече обществени средства

Правителството предложи промени в Закона за публичните финанси и ги представи за обществено обсъждане. Този закон определя рамката и правилата при съставянето на държавния бюджет. Предложени са промени, които разхлабват ограниченията върху държавните разходи и дефицита. По този повод ще коментирам законопроекта и текущото състояние на публичните финанси.

Мотивите към законопроекта

Министерството на финансите посочва няколко проблема в настоящия закон. Според тях спазването на фискалните правила е огромно предизвикателство. Налице са значителен брой числови ограничения, като се прилагат различни стандарти за отчитане - 4 на начислена и 2 на касова основа. Според Организацията за икономическо сътрудничество и развитие българските фискални правила са сложни за политиците. Освен това липсват регламентирани възможности за отклонения от ограниченията за дефицита при извънредни обстоятелства, когато това е допустимо от европейското законодателство. Липсва гъвкавост на националните фискални ограничения, налице е риск за ограничаване на разходи на средства от Европейския съюз, липсва възможност неусвоени допълнително одобрени разходи да бъдат използвани за изпълнението на други приоритетни политики с оглед по-ефективно използване на ограничения финансов ресурс.

Остава неясно обаче как по-слабите бюджетни ограничения ще способстват за повишаване на ефективността и ефикасността на разходите.

В реакция на кризата с COVID-19 ЕС активира клаузата, която позволява по време на извънредни обстоятелства за известен период от време разходите, свързани с преодоляване на пандемията, да бъдат изключени от обхвата на изчисляването на бюджетното салдо. Налице са възможности за достъп до фондове, което налага промени на фискалните правила, за да се позволи безпроблемното им използване.

Споменава се извършената последваща оценка на ЗПФ, но не се посочват резултатите от нея. Поддържането на фискална дисциплина след приемането на закона и в резултат от нея ниското ниво на държавния дълг са безспорно доказателство, че текущите фискални правила изпълняват добре своята функция. Освен това е посочено, че проектът не изисква цялостна оценка на въздействието - това е нелогично предвид значимостта му. По време на дискусията преди приемането на правилата се обсъждаше дори възможността те да бъдат включени в Конституцията, за да бъдат затруднени максимално бъдещите промени.

Според мотивите настоящите ограничения не позволяват адекватен отговор на извънредната икономическа и финансова ситуация, което не е вярно. При приемане на поправките не се очакват нито негативни въздействия, нито потенциални рискове - увеличаването на държавните разходи и бюджетния дефицит, а оттам и на държавния дълг изглежда не са негативни.

Премахването на ограниченията пред усвояването на европейските фондове ще бъде за сметка на ефективното използване и на тези ресурси, и на получените от национални източници. Създаването на възможност за използването на неусвоени средства за други мерки означава пренасочване без санкцията на Народното събрание, тоест узаконяване на лошата практика Министерският съвет по своя преценка и непрозрачно да нарушава Закона за държавния бюджет за съответната година.

Любопитен факт е, че сред заинтересованите страни, посочени в обосновката, не се споменават българските данъкоплатци. Този факт разкрива цялостната философия при формулирането на законопроекта - в него не се защитават интересите на данъкоплатците, а целта му е да даде възможност на политици и държавна администрация да харчат повече обществени средства. Държавният бюджет се разглежда като собственост на политици и чиновници, които го разпределят по своя преценка и не подлежат на контрол от страна на данъкоплатците, чиято активност е източникът на средствата. Подобно отношение е недопустимо.
Намеренията за разхлабване на правилата за разходите и бюджетния дефицит означават, че вероятно тези показатели ще се повишат. Това е еквивалентно на повишаване на данъчното облагане или в настоящия, или в някакъв бъдещ момент. Разходите се финансират или с по-високи приходи (данъци), или създават дефицит и дълг. Този дълг обаче трябва да се изплаща и това изисква допълнителни средства в бъдеще, особено ако той все повече се натрупва и рефинансирането струва все по-скъпо. Така подобна политика съвсем не е нито безвредна, нито безрискова, както се твърди в мотивите към законопроекта. Напротив, тя вреди както пряко - чрез данъчното облагане, така и косвено - като ограничава потенциала за икономически растеж в бъдеще.
Като цяло мотивите не обосновават убедително нито необходимостта от бюджетно разхлабване, нито от конкретните изменения в закона.

Изпълнението на бюджета

Министерството на финансите оповести официални данни към края на август и неофициални - към края на септември. Според последните все още е налице превишение на приходите над разходите с 890,8 млн. лв. преди последното тримесечие. Освен това от началото на годината до края на септември общите приходи почти наваксват равнището си от 2019 г., като спадът е под 400 млн. лв. и е най-нисък след месец март.

След регистрираните двуцифрени спадове през април и май от юни нататък се регистрира растеж на месечните приходи на годишна база. Той обаче се забавя през септември след добрия резултат от август, но е възможно част от средствата все още да не са отчетени. След предпазливия подход от април до август, септември се оказва месецът, когато се стартира сериозно разхлабване на разходите, които изключват вноската в общия бюджет на ЕС. Те се повишават с над 30% спрямо септември 2019 г. Според МФ принос за това има плащането по мярката 60:40. Свидетелство за разхлабването на фискалната политика е и дефицитът от 725,2 млн. лв. през септември при излишък от 151,9 млн. лв. през съответния месец на 2019 г.
Емисията на външен дълг беше подробно коментирана в предходна моя статия, така че тук няма да се спирам на нея. Важното в случая е, че е осигурено финансиране поне до изборите. Фактът, че беше взет по-голям дълг от първоначално предвидения, подсказва отново за стартиралото разхлабване на бюджетната политика.

Мярката 60:40

Тази програма е основният инструмент за пряко подпомагане на фирмите от страна на правителството и затова предизвиква особено силен интерес. Тя има за цел запазването на съществуващи преди кризата работни места, което в краткосрочен аспект звучи добре, но погледнато в перспектива ще се яви пречка пред преструктурирането на икономиката чрез пренасочването на човешките ресурси и физическия капитал към по-производителна употреба.

Първото плащане по програмата се случи в средата на април, но през месеците април и май, когато беше най-тежкият удар досега от кризата, до бизнеса достигнаха по-малко от 60 млн. лв. Плащанията през юни нараснаха до почти 70 млн. лв., но след това спаднаха и поради изтичането на програмата приключиха в началото на септември. Именно тогава се случи и последното плащане по искане от месец март. Това означава, че фирмата-получател е трябвало да изчака повече от пет месеца (!) за помощта. Тези факти показват, че мярката не е нито достатъчна като размер, нито навременна.

Според данни от Националния осигурителен институт по първоначалния вариант на програмата са изплатени общо около 186 млн. лв. Това дава сигнал на правителството, че са необходими промени, които да направят мярката по-лесно достъпна и по-щедра. За тази цел е прието ново постановление на Министерския съвет, плащанията по което стартират през втората половина на август. Средният размер на плащането рязко се повишава - съответно от около 419 лв. на 918 лв. на работно място. Освен това през септември са изплатени 105,9 млн. лв. - т. е. почти 1/3 от общата сума досега (320,8 млн. лв.).

Първоначалният вариант на мярката обаче създава опасения за занижен контрол при отпускането на средствата и понастоящем текат административни проверки. Резултатите от тях не са официални, но се оказва, че част от фирмите ще трябва да възстановят обратно получените суми. Това създава обаче и допълнителни предпоставки за корупция сред контролиращите институции.

Друг интересен факт относно програмата е, че се финансират множество големи фирми с чуждестранно участие, както и държавни фирми. Програмата не е изрично насочена към по-малки предприятия, но по този начин съществен дял от нея се използва за подпомагане на големи фирми. От друга страна се използва случаят да се субсидират допълнително държавни предприятия, които и преди кризата не са били в добро финансово състояние. Пример за това са “Български пощи” ЕАД, предприятия от енергетиката и т. н.

Защо е важно да се следи състоянието на публичните финанси

Огромният ресурс, с когото разполага българската държава, й осигурява възможност да финансира множество разходи за десетки милиарди. Тези разходи не са нито ефективни, нито ефикасни. Със същите разходи могат да се получат много по-добри резултати, а същият ефект може да се постигне със значително по-малко разходи. И в двата случая са ощетени данъкоплатците, а доходи и богатство се преразпределят от тях към близки до властта лица чрез бюджета. Това създава допълнителни условия за разпространението на корупцията и неформалната икономика, а предизборната ситуация засилва тези процеси.

Разхлабването на фискалната политика чрез подаръци към различни групи по интереси с цел печелене на гласове на изборите влошава състоянието на публичните финанси и увеличава риска от криза в условията на спад на икономиката и несигурност относно необходимостта от по-строги ограничителни мерки във връзка с кризата от COVID-19. Част от мерките, предприети от правителството, изостават спрямо икономическите процеси в страната, докато друга част съвсем не са насочени към облекчаване на въздействието на кризата. Такава политика не носи нетни ползи за икономиката и е необходимо да бъде преразгледана.