Възможно е да се стигне дотам, че подалият оставка министър-председател да ръководи правителство в оставка по време на действието на Велико народно събрание

Изцяло нова Конституция или ключови промени в сега действащата? Може ли да ги приеме обикновено Народно събрание или трябва да изберем Велико народно събрание? Да се съкрати ли наполовина броят на депутатите? Да се раздели ли изцяло Висшият съдебен съвет на две съдийски ВСС и прокурорски ВСС? Част от тези въпроси си задават хората от миналия петък, когато премиерът Бойко Борисов обяви, че ГЕРБ предлага проект за нова конституция и избори за Велико народно събрание. А от в. „Труд” решихме да ги зададем на д-р Орлин Колев, преподавател по конституционно право в Софийския университет „Св. Климент Охридски”.

- Д-р Колев, премиерът Бойко Борисов предложи изцяло нов проект за Конституция и посочи няколко пункта, които се променят. Според Вас не е ли по-правилно бъдещото Велико народно събрание (ВНС) да се фокусира върху текстовете, които да се променят, а не да приема изцяло нова Конституция?
- При така поставен въпросът разкрива както юридическата така и политическата си природа. Ако погледнем през призмата на политическия кръгозор идеята за нова конституция би удовлетворила желанието на различни социални кръгове в обществото, тъй като именно тази мащабна идея би осигурила необходимата платформа, чрез която разнородни по характер и интереси социални кръгове биха могли да оповестят и предложат своята визия и идеи за бъдещия основен закон.

От тази позиция идеята за нова конституция ще изиграе своята обществена роля, предоставяйки на всички възможността да участват в задаващия се политически дебат, а на неактивните не би дало основание за критика. От гледна точка на правото, въпросът за „новата конституция” стои по-различно. Уредените в чл. 158 от Конституцията на РБ правомощия на Великото народно събрание очертават кръга от възможните основания за свикване на Велико народно събрание и в същото време предпазват от намеса на Народното събрание (обикновеното Народно събрание) по тези основни и ключови за държавата и обществото въпроси, които изискват широк обществен консенсус, какъвто по силата на сега действащата конституция може да осигури единствено Велико народно събрание с по-широката си представителност (400 вместо 240 народни представители).

От изказването на премиера Борисов се стига до извода, че предложенията касаят предимно формата на държавно управление - намаляването броя на народните представители и с известни условности предлаганата реформа в съдебната власт, като не всички от тях изискват свикването на ВНС. В този смисъл Велико народно събрание би могло да се свика на основание чл. 158, т. 3 (промяна формата на държавно управление). Но освен предложения, касаещи формата на управление се предложи и въвеждането на индивидуална конституционна жалба - институт, който има пряко отношение към правата на гражданите. Също така се предложи и намаляване броя на депутатите във Великото народно събрание, който орган не е постоянно действащ и поради специфичните му функции поначало е нехарактерен за съвкупността от органи изразители на принципа за разделение на властите.

Дотук сме изправени пред предложения, касаещи различни части от съдържанието на конституцията, като някои от тях не се отнасят или поне трудно биха могли да се обосноват с правомощията, уредени в чл. 158, т.2-т.5. Поради тази причина, изключвайки политическия характер на изказването, може да се приеме основанието на чл. 158, т. 1 (нова конституция), като обобщаващо различните предложения. Още повече, че, тепърва ще има и други предложения, най-вероятно с разнороден характер и непопадащи в хипотезите на чл. 158, т. 2-т.5, които допълнително обосновават искането за т. н. „нова конституция” по чл. 158, т.1.

От чутото до момента, от медиите, не оставам с впечатление, че се готви нова конституция. По-скоро се говори за промени в настоящата конституция, които биха дали желаните от обществото гаранции за държавност. Следва да се отбележи, че самото основание за свикване на Велико народно събрание не е ограничаващо, защото веднъж свикан този орган не може да бъде ограничен във волята му и решенията и актовете които ще приеме. Разписаните правила в настоящата конституция по отношение на основанията за свикване, субектите които могат да свикат органа, както и проекта въз основа на който следва да се свика, следва да се разглеждат единствено като необходимите условия за свикването на Великото народно събрание, а не като условия, задължаващи органа да изпълни волята на свикалите го.

В този смисъл, от гледна точка на правото, проектът за нова конституция или промяната в съществуващата е необходимо условие единствено за свикване на Велико народно събрание, но веднъж свикано, то не е длъжно да се съобрази с първоначалния проект. Поради тази причина основанието, на което се предвижда да се свика ВНС - „приемане на нова конституция” или промяна в съществуващата, чрез „промяна във формата на държавно управление” не ограничава ВНС в правомощията му и не го задължава да приеме първоначалния проект.

- В чл. 159 от Конституцията се сочи срок от 2 месеца, след който да започне обсъждането на предложенията и те да приключат за не повече от 5 месеца. Какво се случва, ако политическите сили не могат да се вместят в тази рамка, която е ясно определена?
- Конституцията урежда условията, при които може да се свика Велико народно събрание, като част от процедурата по свикването е, че началният момент, в който може да се разгледа предложението е на втория месец, а крайният - до края на петия месец след внасянето му. Това изискване е част от легитимното свикване. Както всяка друга процедура по свикване и конституиране, така и процедурата по свикване на Велико народно събрание следва да се изпълни точно по предвидения начин, като всяко отклонение или неизпълнение на предвидените условия води до опорочаване и невъзможност ВНС да бъде свикано. Ако НС не се вмести в срока и не вземе решение за свикване на ВНС, то процедурата се прекратява, без какъвто и да е ефект и последици. Прекратяване на процедурата ще е налице и когато в рамките на пет месечния срок изтече мандата на НС. Това би могло да се случи, ако предложението бъде внесено след ноември 2020 г.

- Мандатът на това НС изтича през март 2021 г., следващото НС трябва ли да започне процедурата от самото начало?
- Всяко новоизбрано НС е абсолютно самостоятелно и необвързано с процедурите и актовете на предишното. Така всяко новоизбрано НС може да отмени, измени или допълни приетите от предишния парламент закони. Автономията на новоизбраното НС се отнася и до незавършените в предишния парламент процедури. В конкретния случай, ако по една или друга причина сегашният парламент не успее да завърши процедурата за свикване на Велико народно събрание, то процедурата се прекратява с изтичане на мандата му и не се прехвърля на новия парламент, а следва да започне отначало.

- Как ще коментирате мненията на Ваши колеги, че да се отваря Конституцията е като да се отваря кутията на Пандора - не се знае какви предложения и по какви теми ще постъпят и какво мнозинство ще се формира около тях.
- Конституцията е основният и върховен закон на страната и следва много внимателно да се подхожда към всяка предлагана промяна в нея. Конституцията урежда трайно основните обществени отношения, по които е постигнат обществен консенсус и поради това следва да бъде съхранена. Но като всеки нормативен акт, Конституцията е създадена в услуга на обществото. Тя следва да бъде бранена дотогава, докато изпълнява тази своя функция. Да, сега, може би, ще сме свидетели на различни предложения, някои от които, вероятно няма да се приемат от мнозинството или ще провокират оживени дискусии, но това е част от демокрацията и пътя за постигане на обществения консенсус за бъдещето на България.

Аз не съм привърженик на идеята, че за всяка несполука ни е виновна Конституцията и за това тя следва да се промени, но също така считам, че не трябва да заклеймяваме всяко едно предложение. Сега е момента да се изложат различните предложения, за да могат да бъдат премислени и обсъдени. По този начин не добре обмислените предложения ще отпаднат по един естествен начин. Приемам за здравословно в сегашната ситуация всички предложения да бъдат поставени на масата за дискусия, за да може политическия дебат да върви редом с експертния, като от това единствено би спечелила демокрацията и държавността.

- В проекта на ГЕРБ за нова Конституция има няколко важни промени. Как бихте коментирали четири от тях - разделяне на Висшия съдебен съвет на съдийски и прокурорски без пленум, избор на членове на ВСС с по-голяма квота на съсловието от тази на парламента, намаляване на мандата на „тримата големи” от 7 на 5 години, намаляване наполовина на броя на депутатите и т. н.
 - Дебатът за реформата в съдебната власт е актуален. След като конституционните реформи на съдебната власт през 2015 г. не задоволиха очакванията на критиците за независимост и желанието за самостоятелно, по-голямо вътрешно самоуправление както на съда, така и на прокуратурата, явно следва да се потърси и да се намери удовлетворяващо решение. Следва да се отбележи, че конституционните реформи през 2015 г. се осъществиха от Народното събрание, и част от предложенията тогава не можаха да се реализират, тъй като попадаха в компетентността на ВНС и бяха извън компетентността на НС. Сега обаче ситуацията е различна. С оглед оповестената готовност за свикване на ВНС могат да се постигнат всички онези желани промени във всяка една от властите, включително и в съдебната. Сега е моментът в който всички заслужаващи внимание предложения да се обсъдят. Идеята за отделено управление на съдиите от една страна и прокурорите и следователите от друга не е нова.

Всъщност въпросът за мястото на прокуратурата и нейното управление е дискусионен още към времето на приемане на сегашната ни конституция (1991 г.). Наистина, ако дилемата за мястото на прокуратурата е съдебната или изпълнителната власт, то без всякакво колебание прокуратурата следва да е в съдебната власт. Но функциите на съдиите и прокурорите са различни и по различен начин стоят съдилищата и прокуратурата в системата от държавни органи. По тези причини, струва ми се, не би бил лишен от смисъл дебатът за обособяване на прокуратурата като самостоятелна система със своите специфични функции и самостоятелно управление. Подобно решение би могло да се даде от ВНС и един от начините, разбира се не единственият, е чрез направеното до момента предложение за отделни съдебни съвети съответно на съдиите и прокурорите.

Като всяка една система и съдебната следва да се разглежда в единство с останалите системи от органи. Не бива, ръководени от идеята за независимост на съдебната власт да стане до такава степен независима, че да се превърне в „държава в държавата”, ето защо идеята за преобладаващо съсловно членство (съдийско или прокурорско) в съответните съвети и по-малобройна гражданска квота избирана с квалифицирано мнозинство от НС предоставя търсения баланс. Тук е необходимо да се добави, че изискването за квалифицирано мнозинство при избор на членовете от гражданската несъсловна квота би представлявало гаранция за нравствените и професионални качества на избрания. Тук следва да се поясни, че предложенията са свързани с институционалните предпоставки за независимостта на съдиите, прокурорите и следователите, а освен тях следва да бъдат предвидени механизми за бързото, точно, безпристрастно и справедливо решаване на спорове и постановяване на присъди.

Относно намаляването на мандата на „тримата големи” от 7 на 5 години, следва да се прецени доколко това предложение е в синхрон с независимостта на магистратите и дали не е необходимо да се предвидят и други гаранции, които вероятно в проекта са предвидени. Относно намаляването броя на депутатите следва обществото да е наясно, че така ще се загуби широката представителност, ще се ощетят малките партии, а техните привърженици няма да имат представители и ще се облагодетелстват големите партии и то с гласовете на малките партии - парадокс, който неминуемо ще настъпи с оглед преразпределението на избирателните гласове, определящи мандатите.

- Противниците на Борисов и ГЕРБ побързаха да обявят, че предлаганите конституционните промени, включително и за съдебната власт, могат да се приемат и от обикновено Народно събрание - било въпрос на политическа смелост. Това вярно ли е?
 - Със свикването на ВНС, ако се случи, се открива възможността Конституцията да бъде пренаписана по желания от обществото начин, без каквито и да е ограничения. По този начин се изключва институционалната невъзможност за приемане на някои промени от НС, на каквито бяхме свидетели по повод конституционните промени през 2015 г. А що се отнася до конкретните предложени промени, категорично не всички от тях биха могли да се осъществят от НС. Например намаляването на броя на депутатите в НС и ВНС е въпрос от компетентността на ВНС и не би могло да се реши от НС.

Умерен скептик съм, че премахването на висшия съдебен съвет и обособяването на два съдебни съвета (съдийски; прокурорски и следователски) може да се осъществи от НС. Тук много внимателно следва да се прецени дали не се нарушава баланса между органите упражняващи отделните власти. Също така е дискусионен и въпросът дали НС може да намали мандата на „тримата големи” в съдебната власт - аргумент решение на конституционния съд №3 от 2003 г. по к. д. №22/2002 г.

- В общественото пространство се чуха различни мнения по въпроса дали след вземане на решение за свикване на ВНС и оттегляне на министър-председателя може да се стигне до служебно правителство?
- Категорично не. Служебно правителство при взето решение за свикване на Велико народно събрание не може да се състави. Ако министър-председателят се оттегли, както самия той заяви, че ще направи тогава когато НС приеме решение за свикване на ВНС ще следва да се приложи процедурата по чл. 99, ал. 1-4 за образуване на правителство. Тоест, ако имаме оттегляне на министър-председателя, което аз разбирам като подадена оставка, което влече оставка на цялото правителство, ще трябва президентът да възложи на посоченият от най-голямата парламентарна група (ГЕРБ) кандидат за министър- председател да образува правителство, ако този мандат е неуспешен, президентът ще връчи мандат на посоченият от втората по численост парламентарна група (БСП за България) кандидат за министър-председател да образува правителство и ако този опит се окаже неуспешен, то за трети път президентът ще връчи мандат за образуване на правителство на трета по негов избор парламентарна група.

В ситуация, при която не се свиква Велико народно събрание, след третия неуспешен опит за образуване на правителство президента следва да разпусне НС, да насрочи избори за парламент и да назначи служебно правителство. В този общ случай служебното правителство функционира без парламент, освен в един единствен случай - чл. 99, ал. 7 КРБ, което изключение не касае настоящата хипотеза. Невъзможността за образуване на служебно правителство при взето решение за свикване на ВНС произтича от разпоредбата на чл. 160, ал. 3, която повелява, че Народното събрание упражнява пълномощията си до произвеждането на изборите за ВНС. Тоест дори и при три неуспешни опита за образуване на правителство, президентът не може да разпусне Народното събрание, следователно не може да назначи служебно правителство. В общия случай назначаването на служебно правителство е следствие от невъзможността на НС да избере правителство (три неуспешни опита).

Единственото изключение, при което служебно правителство се съвместява с Народно събрание, е в случай че Народното събрание направи три неуспешни опита за образуване на правителство през последните три месеца от мандата на президента. В този случай президентът не разпуска Народното събрание, но назначава служебно правителство. Конституционният законодател не допуска това съвместяване (служебно правителство и НС) да се приложи и в случаите на свикване на ВНС, от което следва да се приложи общия случай в който служебния кабинет функционира в отсъствието на парламент, който както казахме не може да бъде разпуснат в конкретната хипотеза. В този случай е възможно да се стигне до там, че подалият оставка министър-председател да ръководи правителство в оставка по време на действието на Велико народно събрание.

Нашият гост
Орлин Колев е магистър по право, доктор по конституционно право с дисертационен труд „Право на политическо сдружаване в Република България”. От май 2009 г. е асистент по конституционно право в катедра „Конституционноправни науки” в Юридическия факултет на СУ „Св. Климент Охридски”, където продължава да преподава като главен асистент. Води лекционни курсове: Основни права на човека и тяхната защита, Конституционно право, Конституционен контрол, Организация на правозащитните институции, Избирателни системи и процедури.
През 2015 г. участва в експертна работна група към Народното събрание, изготвила конституционните промени в съдебната власт, а през 2010 г. в експертна работна група към Народното събрание по изготвяне и приемане на Изборния кодекс.