Решението на задачата с бюджета се оказва невъзможно

Изпълнението на целта за бюджетен дефицит под 3% от брутния вътрешен продукт е под въпрос

Твърде е вероятно инфлацията ще бъде по-висока от предвидената

Дефицитът по КФП за 2024 г. надвишава 3% от БВП

Почти 4 месеца след проведените в края на октомври миналата година парламентарни избори Министерството на финансите обяви за обсъждане новия проект за бюджет за 2025 г. Предстои приемането му от Министерския съвет и внасянето в Народното събрание. Всъщност настоящата ситуация представлява прецедент, тъй като досега не се беше случвало проект за бюджета да бъде внесен и след това изтеглен и впоследствие да бъде частично преработен и внесен отново.

Тази ситуация е резултат както от смяната на правителството – от служебно към редовно, но най-вече, защото предишната версия беше основателно критикувана и не получи политическа подкрепа. Основният проблем и при двете версии произтича от една страна от неблагоприятното наследство относно разходната част, при която през последните години бяха приети необосновано високи повишения на пенсиите и бюджетните заплати. От другата страна са поставените ограничителни условия – да не се повишават ставките по преките данъци и осигуровките и да не се коригират вече приети или планирани увеличения на заплати и пенсии, но същевременно да се спазят изискванията дефицитът на касова и на начислена основа да не надвишава 3% от брутния вътрешен продукт. Както при първия проект, така и при актуалния решението на тази задача (очаквано) се оказва невъзможно.
В настоящата и в следващите си статии ще обясня това твърдение.

Фискални правила

Както всеки друг закон този за държавния бюджет също не трябва да противоречи на действащото законодателство и най-вече на Закона за публичните финанси, където са дефинирани фискалните правила. Те представляват числови ограничения за бюджетното салдо, разходите и държавния дълг. Недостатък на посочения закон е липсата на санкции при неспазването на разпоредбите от страна на Министерския съвет, който отговаря за съставянето, приемането и изпълнението на бюджета.
За разлика от предишната версия на проектобюджета в тази е спазено изискването максималният размер на разходите по консолидираната фискална програма да бъде 40% от брутния вътрешен продукт. Въпреки че общите разходи са в размер 44,9% от БВП, според закона при изчислението не се включват разходите на средства от Европейския съюз и по други международни програми и свързаното с тях национално финансиране. По този начин останалите разходи са в рамките на ограничението.

Друго изискване, което е изпълнено в проекта, се отнася до размера на държавния дълг, който както към края на 2025 г., така и до края на прогнозния период не надвишава 60% от БВП.

Настоящият законопроект не спазва правилото структурният дефицит да не надвишава средносрочната бюджетна цел от 1% от БВП и това се отнася за целия прогнозен период 2025 - 2028 г., като през 2025 г. е 2,8% от БВП. Структурният баланс е годишното салдо на сектор „Държавно управление“, който се отчита на начислена основа, коригиран спрямо икономическия цикъл без отчитане на еднократните и временните мерки.

Не се изпълнява и изискването да се поддържа средносрочна цел за нулево или положително бюджетно салдо на същия сектор, като отново неизпълнението се отнася за целия прогнозен период, а през 2025 г. размерът му е 2,9% от БВП според проекта.

Следващото изискване на ЗПФ, което не е спазено, е темпът на растеж на разходите да не надхвърля този на потенциалния БВП. То произтича пряко от Пакта за стабилност и растеж. Според проекта оценката на МФ за растежа на релевантните разходи за 2025 г. е 5,1%, докато референтната стойност е 2,2%.

Налице е отклонение и от целта за постигане и/или поддържане на нулево бюджетно салдо по КФП, тъй като през прогнозния период то неизменно е отрицателно. Формално са спазени изискванията салдата и на касова, и на начислена основа да не надвишават 3% от БВП през целия прогнозен период. Предвид промените, които настъпват спрямо предложената версия и вероятно надценената приходна част, изпълнението на тези цели е под въпрос.

Като цяло предложеният законопроект не изпълнява разпоредбите на Закона за публичните финанси в частта му относно фискалните правила.

Макрорамка

Обичайната ситуация при подготовката на законопроекта за бюджета е да се използва есенната прогноза на МФ. Това означава, че се прогнозира не само напред във времето, но фактически и за края на текущата година. Данните за текущата година обаче представляват основата, върху която се изгражда прогнозата за целия разглеждан период при прилагане на избраните допускания. Така неадекватната макроикономическа прогноза за 2023 г., в която БВП беше силно надценен, представляваше риск за неизпълнение на бюджета за 2024 г.

При настоящия проект ситуацията е по-различна – вече са налични данните за няколко показателя и почти всички останали могат да бъдат оценени с достатъчна степен на сигурност. Въпреки това макрорамката не е променена спрямо предходната версия на проекта. Така според експресната оценка стойностният размер на БВП през 2024 г. е почти 202,5 млрд. лв., а реалният му растеж е 2,7%, докато инфлацията според хармонизирания индекс на потребителските цени е 2,6%. Стойностите в прогнозата логично се различават – БВП е 201,5 млрд. лв., реалният растеж е 2,2%, но стойността за средногодишната инфлация е същата, като обявената от Националния статистически институт. Обичайно е вече първоначално обявените предварителни данни за БВП да надвишават размера в експресната оценка.

Независимо от възможната последваща ревизия на данните, както посочих и в предходни мои статии, отчетеният размер на дефицита по КФП за 2024 г. (6,1 млрд. лв.) надвишава 3% от БВП. Възможно е това да се получи и при данните за сектор „Държавно управление“. Освен това изглежда, че моделите на МФ не се влияят толкова силно от подобни отклонения, което предизвиква допълнителни въпроси. Все пак реализираните през 2024 г. бюджетни приходи и разходи вече са факт, но би следвало динамиката на БВП и на неговите компоненти все пак да има значение особено при прогнозата за приходите в бюджета.

През 2025 г. се очаква БВП да се повиши в номинално с 6,8% и с 2,8% в реално изражение, средногодишната инфлация да се забави до 2,4%, нормата на безработица да бъде 4,1%, а средната месечна заплата да нарасне с 9,1%. Това развитие би трябвало да се получи в резултат от по-висок реален растеж в ЕС, понижаване на цената на петрола с над 10 щат. дол. за барел, запазване на цените на неенергийните суровини почти непроменени и понижаване на лихвените проценти на международните финансови пазари.

Част от рисковете пред прогнозата се отнасят до посоченото развитие на външната среда, която би могла да се развива под очакванията. Германската икономика през 2024 г. не успя да излезе на положителна територия, като резултатите от изборите е възможно да не допринесат за разрешаване на политическата криза. Политически сътресения са налице и във Франция и това е едно от обясненията за активността на президента Макрон на международната сцена – за да отклони вниманието от състоянието на публичните финанси. Много големи дефицити и дългове застрашават и Италия, а заради тези две икономики – еврозоната като цяло.

МФ очаква растежът на българската икономика през 2025 г. ще бъде движен от вътрешното търсене. Повишението на заплатите в бюджетната сфера, на минималната работна заплата и на пенсиите ще допринесат за по-високо крайно потребление. От бюджета за миналата година останаха неизпълнени разходи по програмата за общините, но в края на настоящата година е възможно тази практика да бъде приложена отново при наличието на по-висок дефицит от планирания. Отново са планирани постъпления по Плана за възстановяване и устойчивост, но вероятно те няма да се реализират. Членството в Шенген представлява положителен импулс на външната търговия и туризма, но е възможно ефектът да бъде по-силен върху вноса.

Твърде е вероятно инфлацията ще бъде по-висока от предвидената, за което подсказва динамиката на цените от началото на годината. Правителството обяви и получи подкрепа от централната банка за искане за извънредни доклади за сближаването. Резултатът от тях все още не е ясен предвид наличните данни за инфлацията и за бюджетния дефицит, неяснотите около настоящия проект за бюджет и все още непредставения Средносрочен фискално структурен план. От страна на европейските институции изглежда, че е осигурена подкрепа, но тя зависи от изпълнението на критериите и на поетите ангажименти.

Държавен дълг

Дългосрочният резултат от провежданата фискална политика е най-видим чрез показателите за задлъжнялост – абсолютен и относителен размер на държавния и държавно гарантирания дълг. Разбира се, правителствата твърдят, че фискалната политика е средство за постигане на стопански растеж, но всъщност преобладаващото мнение сред теоретическите школи е, че въздействието може да бъде краткосрочно, но не и дългосрочно.

Чрез фискалната политика може да се стабилизира икономиката при спадове или шокове или да се охлажда при прегряване, но в по-дългосрочен период въздействието е неутрално или дори негативно поради ефекта на изтласкване на частните инвестиции и потребление заради повишаването на лихвените проценти поради нарасналото търсене на заемни средства. От друга страна повишаването на данъците за финансиране на по-високите разходи намалява ефективността заради изкривяванията в резултат от свръхданъчното бреме.

Постъпленията от емитираните нови облигации по принцип се използват или за финансиране на бюджетния дефицит, или за погасяване на падежиращите задължения. Така дългът се увеличава с размера на допълнителните дефицити, което означава нарастваща база за лихвени плащания. По този начин тяхното понижение е възможно само при благоприятно развитие на лихвените проценти на международните пазари.

През периода 2025 – 2028 г. е планирано нарастване на държавния дълг с 39,6 млрд. лв. до 87 млрд. лв. (35,2% от БВП за 2028 г.), докато планираният общ размер на дефицитите е 25,1 млрд. лв. Тоест 14,5 млрд. лв. ще бъдат допълнителни заеми, от които в проекта са представени разчети за около 2 млрд. лв., докато за останалите 12,5 млрд. лв. са необходими по-конкретни обяснения.